湘蘇云貴四省提出平臺破產(chǎn)或清算，城投債打破剛兌漸行漸近？
時(shí)間：2021-12-16 09:36:39 來(lái)源：城望集團 作者：城望集團 已閱：0次
湖南省近日公布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》提出，清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，加快推進(jìn)市場(chǎng)化轉型，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，切實(shí)防范惡意逃廢債。
據記者梳理，除湖南外，今年來(lái)包括江蘇、云南、貴州等省份都在公開(kāi)文件中提及融資平臺破產(chǎn)或清算。因前述省份城投債務(wù)規模大或有城投非標違約，這一提法引起市場(chǎng)關(guān)注。記者了解到，這并非新提法，中央文件早有同樣的表述，地方只是援引中央文件，但地方重提體現了對中央政策執行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。目前城投破產(chǎn)或清算的案例較少，多選擇兼并重組，避免對當地融資環(huán)境的破壞。未來(lái)可能有部分城投公司會(huì )破產(chǎn)清算。另?yè)浾吡私?，鑒于城投破產(chǎn)對市場(chǎng)的巨大沖擊，監管部門(mén)要求城投破產(chǎn)需要上級政府審定，并知會(huì )央行、銀保監會(huì )、證監會(huì )等相關(guān)部門(mén)，確保風(fēng)險可控。
江蘇省在10月份印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》中表示，有序推進(jìn)地方融資平臺公司市場(chǎng)化轉型，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。云南省10月印發(fā)的《關(guān)于完善省以下財政體制深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》也有同樣提法。此前，貴州省9月印發(fā)的《貴州省政府投資項目管理辦法》也表示，對嚴重資不抵債、失去清償能力的國有及國有控股企業(yè)，要依法實(shí)施破產(chǎn)重組或者清算。這一提法引起市場(chǎng)關(guān)注。實(shí)際上，中央已經(jīng)多次提出類(lèi)似表述。國務(wù)院今年4月13日公布《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》提出，清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。而2018年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見(jiàn)》提出，對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風(fēng)險累積形成系統性風(fēng)險。同時(shí)，要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的維護社會(huì )穩定工作。因此，貴州、江蘇、云南、湖南等省份關(guān)于“國企或平臺破產(chǎn)重組、清算”的表述并非新提法，而是沿用中央文件的表述。但地方重提體現了對中央政策執行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。滬上某大型券商固收投資人士表示，上述省份要么城投債規模高要么償債壓力較大。在城投非標違約已趨于常態(tài)化的環(huán)境下，地方政策的發(fā)布體現了他們對中央政策執行的決心。值得注意的是，城投破產(chǎn)也是化解隱性債務(wù)風(fēng)險的措施之一。財政部于2018年10月發(fā)布的《地方全口徑債務(wù)清查統計填報說(shuō)明》中列舉了六種化債方式：②出讓政府股權以及經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)權益償還，③利用項目結轉資金、經(jīng)營(yíng)收入償還，④合規轉化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，近些年來(lái)，雖然政府文件反復提及清理城投平臺債務(wù)，但由于特定歷史時(shí)期發(fā)展的需要，城投融資相關(guān)政策也始終在松與緊之間周期性循環(huán)。這反映雖然關(guān)于地方政府融資平臺債務(wù)化解的政策導向早已明晰，但實(shí)際執行的過(guò)程持久、拉鋸。具體處置措施可能需要根據市場(chǎng)反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調節，從而在不引發(fā)系統性金融風(fēng)險的背景下，化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險。
依據財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監會(huì )《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項的通知》（財預〔2010〕412號）文，融資平臺公司是指由地方政府及其部門(mén)和機構、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司。據統計，目前融資平臺數量上萬(wàn)家。中金公司此前測算稱(chēng)，地方融資平臺的帶息負債超過(guò)30萬(wàn)億人民幣，占GDP的比例為34％。但平臺公司的償債保障比率只有0.4倍，即這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性現金流無(wú)法支付當年到期的債務(wù)和利息。“本質(zhì)而言，城投大多資不抵債。如果真的市場(chǎng)化，大多是破產(chǎn)重組。所以前述條款是賦予地方在處置債務(wù)問(wèn)題時(shí)可以采取的手段，但是不能引發(fā)區域性、系統性風(fēng)險。這樣的處置思路，是以市場(chǎng)資產(chǎn)消滅為手段的，類(lèi)似于核威懾，輕易不會(huì )動(dòng)用?！鼻笆鰷夏炒笮腿坦淌胀顿Y人士稱(chēng)。根據破產(chǎn)法，進(jìn)入破產(chǎn)重整或清算的前提是企業(yè)法人不能清償到期債務(wù), 并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力。在進(jìn)入破產(chǎn)清算程序后，以往企業(yè)在編制財務(wù)報表時(shí)采用的“持續經(jīng)營(yíng)”假設將不復存在，應以“評估清算價(jià)值”作為財務(wù)報表的編制目的。分析來(lái)看，城投破產(chǎn)清算和普通企業(yè)很不一樣：①一方面，融資平臺公司的實(shí)物資產(chǎn)公益性較強、流動(dòng)性較弱，可能面臨無(wú)法變現也很難確認價(jià)值的風(fēng)險。②另一方面，融資平臺公司與地方政府之間常有大量的資金往來(lái)，也有對地方政府的應收款項。在破產(chǎn)清算環(huán)節，地方政府的應付款項能否支付、如何支付、是否會(huì )打折，都是對破產(chǎn)清算影響較大且受關(guān)注度較高的問(wèn)題。
更為關(guān)鍵的是，市場(chǎng)認為融資平臺有地方政府的隱性背書(shū)。城投破產(chǎn)清算如處理不當，容易引發(fā)債權人對地方政府逃廢債的質(zhì)疑，甚至帶來(lái)區域性、系統性風(fēng)險。記者了解到，鑒于城投破產(chǎn)對市場(chǎng)的巨大沖擊，對嚴重資不抵債或失去清償能力的融資平臺公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算前，要向上級政府報告并履行有關(guān)程序，并知會(huì )央行、銀保監會(huì )、證監會(huì )等相關(guān)部門(mén)，確保風(fēng)險可控。近年來(lái)，隨著(zhù)融資平臺違約增加，城投債的技術(shù)性違約也已出現。如2019年12月，上清所關(guān)于“16呼經(jīng)開(kāi)PPN001”未能兌付回售資金的通知傳開(kāi)。這只債券的發(fā)行主體為呼和浩特經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區投資開(kāi)發(fā)集團公司，屬于城投公司無(wú)疑。但是，這是一只私募債，而且在幾天之后問(wèn)題得到解決，公司部分償還了違約資金。城投債違約背后是地方政府居高不下的債務(wù)壓力，因此市場(chǎng)也高度關(guān)注地方是否會(huì )采用破產(chǎn)清算的方式化解隱性債務(wù)。目前市場(chǎng)上還沒(méi)有看到真正意義上的城投破產(chǎn)重整或清算案例，但有一些城投子公司的破產(chǎn)案例。比如2020年10月，關(guān)于“18沈公用PPN001”未能按期足額支付本息的公告截圖在市場(chǎng)流傳，該債券發(fā)行人為沈陽(yáng)盛京能源發(fā)展集團有限公司（曾用名“沈陽(yáng)城市公用集團有限公司”）。截圖稱(chēng)，因發(fā)行人于2020年10月23日收到沈陽(yáng)市中級法院送達的破產(chǎn)裁定，根據破產(chǎn)法46條規定，“未到期的債權，在破產(chǎn)申請受理時(shí)視為到期，附利息的債權自破產(chǎn)申請之日起停止計息”。18沈公用PPN001已于2020年10月23日提前到期并停止計息，發(fā)行人未能按期足額償付本息。不過(guò)，最后該只債券由擔保公司代償付。再如今年6月30日，主體評級為AAA的無(wú)錫市市政公用產(chǎn)業(yè)集團有限公司發(fā)布公告稱(chēng)，截至2020年12月31日，江蘇昌潤城建開(kāi)發(fā)有限公司、無(wú)錫鑫連鑫物資有限公司違約金額為6976.47萬(wàn)元，其中擔保人無(wú)錫市政建設集團有限公司承擔的代償金額為374.42萬(wàn)元，該部分已由市政建設清償完畢。公告還稱(chēng)，主債務(wù)人江蘇昌潤城建開(kāi)發(fā)有限公司，無(wú)錫鑫連鑫物資有限公司，目前無(wú)繼續經(jīng)營(yíng)的價(jià)值，計劃向法院申請破產(chǎn)清算。不過(guò)由于公開(kāi)債券得到妥善處置、城投屬性較弱等因素，前述破產(chǎn)重組或清算事項發(fā)生時(shí)未引起資本市場(chǎng)的過(guò)度恐慌。比如沈陽(yáng)公用更名為盛京能源，公司能源屬性增強，企業(yè)的城投屬性有所淡化；無(wú)錫市政下屬兩公司城投屬性更弱。中金公司研究部董事總經(jīng)理許艷稱(chēng)，平臺破產(chǎn)清算并非新的提法，市場(chǎng)短期或有過(guò)度擔憂(yōu)的可能，但是長(cháng)期來(lái)看，融資平臺的市場(chǎng)化轉型發(fā)展必然會(huì )帶來(lái)債務(wù)處置的市場(chǎng)化，對于確實(shí)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)差、資不抵債、公司自身無(wú)法清償債務(wù)的平臺公司，未來(lái)也定會(huì )出現破產(chǎn)清算的案例。申萬(wàn)宏源的一份研報稱(chēng)，融資平臺將被剝離政府融資職能逐步轉向市場(chǎng)化，個(gè)別資質(zhì)較弱失去清償能力的平臺將面臨破產(chǎn)重整或清算，對弱資質(zhì)城投主體應謹慎。劉郁表示，政策對于打破剛兌是認真的，但是由于城投和地方政府之間關(guān)系的復雜性，打破剛兌可能會(huì )經(jīng)歷一個(gè)較長(cháng)的過(guò)程，并且還要守住不引發(fā)系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。在這一過(guò)程中，市場(chǎng)的擔憂(yōu)也會(huì )隨之加深，這會(huì )加劇城投內部的分化。比如受發(fā)行政策導向的影響，債務(wù)率過(guò)高的區縣面臨債務(wù)收縮的過(guò)程。
