政府間財政關(guān)系有三大重點(diǎn)，首先是財政權責怎么分，即各級政府（中央、省、地市、縣、鄉）分別干什么事，并承擔相應支出責任。其次是政府收入怎么分，財力需要跟事權相匹配。最后則通過(guò)轉移支付來(lái)彌補下級政府收支缺口。

1994年中國分稅制改革后，初步構建了中國特色社會(huì )主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。經(jīng)過(guò)二三十年發(fā)展，中央與省、省市縣財政權責劃分不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問(wèn)題。

為此，2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見(jiàn)》，適度加強中央的財政事權，保障和督促地方履行財政事權，減少央地共同財政事權，并要求加快省以下財政權責劃分改革。

中國政法大學(xué)施正文教授告訴第一財經(jīng)，近些年中央與省的財政權責劃分改革穩步推進(jìn)，主要領(lǐng)域方案陸續出臺實(shí)施，取得階段性成果。但省以下財政體制改革進(jìn)展相對滯后，存在明顯短板。為建立現代財政制度，當下必須要加大省以下財政體制改革力度，這也是中央發(fā)文推動(dòng)這項改革的重要原因。

“當前地方在推動(dòng)省以下財政體制改革方面積極性不高，少數地方真正推動(dòng)這項工作，千差萬(wàn)別的省以下財政體制導致一些問(wèn)題，比如基層財政困難，省里將部分責任向上甩給中央財政等，近些年中央財政做了大量工作來(lái)解決基層收支矛盾問(wèn)題?！鄙虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)范子英教授告訴第一財經(jīng)。

一位西部地區的地方財政人士告訴第一財經(jīng)，在央地權責劃分改革潮下，近些年當地一些領(lǐng)域市與鄉鎮財政體制改革也在推動(dòng)，但問(wèn)題依然是權責不匹配，基本維持此前的利益格局，只是在增量分配上向基層傾斜。

施正文認為，近些年經(jīng)濟下行，疊加減稅降費、疫情沖擊、外部形勢復雜等因素，客觀(guān)上導致基層財政更加困難，而保民生保市場(chǎng)主體等重任又落在基層。而想要解決這一問(wèn)題，離不開(kāi)省以下財政體制改革實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

近些年中央財政加大對地方轉移支付力度，尤其是今年為了支持地方落實(shí)退稅減稅政策和保民生，轉移支付規模高達約9.8萬(wàn)億元，比去年增加約1.5萬(wàn)億元。另外為了確保資金直達基層，惠企利民，今年財政直達資金規模進(jìn)一步擴大。

范子英表示，隨著(zhù)2020年應對疫情的財政資金直達機制常態(tài)化，對省以下財政體制也有一定影響，因此省以下財政體制也需要進(jìn)一步深化改革，來(lái)適應新變化，更好地保障基層財力。

不久前，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設全國統一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》 ，加快建設高效規范、公平競爭、充分開(kāi)放的全國統一大市場(chǎng)。

范子英表示，地方保護主義影響全國統一大市場(chǎng)構建，地方之所以有保護主義其實(shí)就是維護地方利益，而其中原因之一就是地方財政收入不能跟當地一些生產(chǎn)要素掛鉤。這就需要推動(dòng)省以下財政體制改革，優(yōu)化地方財政收入分配。

施正文認為，疫情沖擊下，地方財政更加困難，地方保護主義更甚，地方雖然能獲得短期利益，但從全國和長(cháng)遠來(lái)看是損失。要推動(dòng)全國統一大市場(chǎng)需要破除體制障礙，這其中就包括中央統一指導意見(jiàn)，來(lái)推動(dòng)省以下財政體制改革，形成區域財力均衡局面，有助于破除地方保護和區域壁壘。

上述會(huì )議要求，要通過(guò)完善財政制度，破除地方保護主義、消除市場(chǎng)壁壘，健全持續推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的保障制度和標準體系，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發(fā)達地區的財政支持力度，完善區域支持政策，推動(dòng)建立縣級財力長(cháng)效保障機制。

遼寧大學(xué)地方財政研究院院長(cháng)王振宇對第一財經(jīng)表示，根據此次會(huì )議相關(guān)表述，省以下財政體制改革一大亮點(diǎn)，是堅持了分稅制原則，凸現了對1993年分稅制的繼承，通過(guò)運用轉移支付實(shí)現基本公共服務(wù)均等化，有效克服縱橫向財政失衡，推動(dòng)建立縣級財力長(cháng)效保障機制。同時(shí)壓實(shí)了地方各級政府的風(fēng)險防控責任，嚴肅財經(jīng)紀律。

前述地方財政人士認為，推動(dòng)建立縣級財力長(cháng)效保障機制是一個(gè)比較新的表述，應引起重視。

隨著(zhù)中央與省財政權責劃分逐步清晰，省以下財政權責劃分成為未來(lái)改革重點(diǎn)。當前基層承擔大量財政事權，但財力不足，多位財稅專(zhuān)家認為，未來(lái)改革的一大方向，是適當增加省級財政事權，明晰共同的財政事權，并相應承擔支出責任，這也是近些年改革的一大趨勢。

目前政府權責劃分有一些基本原則，比如要體現基本公共服務(wù)受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，激勵地方政府主動(dòng)作為等。

比如此前國務(wù)院明確，將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務(wù)職能上移，明確省級政府在保持區域內經(jīng)濟社會(huì )穩定、促進(jìn)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展、推進(jìn)區域內基本公共服務(wù)均等化等方面的職責。避免將過(guò)多支出責任交給基層政府承擔。

施正文表示，在當前“鄉財縣管”以及部分地方“省直管縣”模式下，省以下財政權責劃分，關(guān)鍵落在了分清省、地市、縣（市、區）三級政府干哪些事，并對收入劃分進(jìn)行調整，來(lái)給予做事相應財力保障，不要過(guò)度依賴(lài)轉移支付。

范子英認為，當前要加強省級財政統籌能力，推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，充實(shí)省級財政事權和支出責任，這是接下來(lái)改革工作一大重點(diǎn)。在明晰權責后，省以下各級政府需要優(yōu)化分配。當前省以下收入分配千差萬(wàn)別，有的地方是分稅制延伸至基層，但各地分成比例不一。有的是按照此前財政承包制，根據企業(yè)規模來(lái)劃分收入。從破除地方保護角度，需要對收入劃分進(jìn)行調整。

“要素流動(dòng)性強稅種應該上收到省級，比如地方的50%增值稅收入，大頭應該放到省里，而不能給基層，否則就會(huì )存在一些地方為了增加收入來(lái)限制產(chǎn)品進(jìn)入和本地資源流出，形成地方保護主義。而對于一些要素流動(dòng)相對較弱的地方稅種如資源稅等，收入下沉到基層?！狈蹲佑⒄f(shuō)。

由于各地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展程度不一，財力差異較大，在明晰權責和劃分收入后，欠發(fā)達地區仍存在明顯的收支缺口，而這主要依賴(lài)上級政府轉移支付來(lái)彌補。

施正文表示，省以下也要建立科學(xué)的轉移支付制度，不能搞“跑部錢(qián)進(jìn)”，而是需要根據地方人口、面積、經(jīng)濟發(fā)展等因素法來(lái)量化轉移支付資金規模，財力要向欠發(fā)達基層傾斜，并通過(guò)推進(jìn)直達資金機制、省直管縣等來(lái)減少環(huán)節，以保障基層財力，切實(shí)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

王振宇認為，關(guān)于指導意見(jiàn)的新華社稿件中尚未提及地方稅系、“省直管縣”“鄉財縣管”等既有試點(diǎn)性改革，這些改革何去何從的問(wèn)題仍有待明確。同時(shí)，近些年由于人口聚集或收縮引致的新問(wèn)題也期待有所回答。

前述會(huì )議還強調，要壓實(shí)地方各級政府風(fēng)險防控責任，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制，堅決遏制隱性債務(wù)增量，從嚴查處違法違規舉債融資行為。要嚴肅財經(jīng)紀律，維護財經(jīng)秩序，健全財會(huì )監督機制。

中國社會(huì )科學(xué)院大學(xué)教授、博士生導師吉富星表示，這表明即便在當前經(jīng)濟下行壓力加劇形勢下，中央依然強調地方政府不得違規或變相舉債，注重加強風(fēng)險源頭管控、完善長(cháng)效機制建設，兼顧好穩增長(cháng)和防風(fēng)險關(guān)系。

他認為，當前，仍要堅持“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”，積極發(fā)揮政府債券、合規融資的政策效能，同時(shí)，堅決遏制隱性債務(wù)增量、穩妥化解隱性債務(wù)存量、積極推動(dòng)融資平臺市場(chǎng)化轉型、健全監督問(wèn)責機制，對違規舉債保持高壓態(tài)勢、牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。

范子英表示，此次中央推動(dòng)省以下財政體制改革影響非常大，這實(shí)際涉及到“十四五”規劃和2035遠景規劃的一些目標能否完成，而且對地方財政收支權力、相應支出責任都將產(chǎn)生影響，而這會(huì )影響地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，有利于地方治理體系更加完善。

施正文認為，中央加快推動(dòng)省以下財政體制改革，將有利于解決基層財政困境，增強基層財政“?；久裆?、保工資、保運轉”，也有利于打造公平開(kāi)放的競爭環(huán)境，促進(jìn)全國統一大市場(chǎng)建設，這將穩定市場(chǎng)預期，激發(fā)地方活力，從而有利于穩增長(cháng)。

王振宇表示，由于財政體制改革局限在“財政”事權與支出責任劃分，“財政”外的一些關(guān)系問(wèn)題如何理順、銜接也是個(gè)大課題。另外，省以下財政體制改革是項復雜的系統工程，指導意見(jiàn)具有引領(lǐng)性、原則性，在此過(guò)程中要充分體現授權原則，賦予省級政府必要的“自由裁量權”。