來(lái)源：經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)
7月9日，《私募投資基金監督管理條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式對外公布，自2023年9月1日起施行。司法部、證監會(huì )負責人就《條例》回答記者問(wèn)時(shí)表示，“《條例》的發(fā)布既是健全私募基金監管基礎性法規制度的標志，也是促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入新階段的標志，對行業(yè)具有里程碑意義?！?/span>
至此，醞釀達十年之久的私募基金行業(yè)首部行政法規終于正式面世。
為何“十年磨劍”？
《條例》共七章六十二條，由五方面內容構成：一是明確適用范圍，將契約型、公司型、合伙型等不同組織形式的私募投資基金均納入適用范圍；二是明確私募基金管理人和托管人的義務(wù)要求；三是規范資金募集和投資運作；四是對創(chuàng )業(yè)投資基金作出特別規定（記者注：私募基金根據投資標的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權投資基金，而創(chuàng )業(yè)投資基金屬于私募股權投資基金的一個(gè)分支）；五是強化監督管理和法律責任。“《條例》作為私募投資基金行業(yè)的首部行政法規，反映了國家對私募行業(yè)規范健康發(fā)展和風(fēng)險防控的定位和頂層設計，從草案到《條例》的出臺歷時(shí)十年，行業(yè)早已翹首以盼”，知名私募機構時(shí)代伯樂(lè )的風(fēng)控合規總監丁利鵬在接受經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)記者采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)。公開(kāi)信息顯示，《條例》的出臺，最早可追溯至十年前。在2013年6月1日起施行的《中華人民共和國證券投資基金法》中，雖然單設第十章“非公開(kāi)募集基金”章節將私募證券基金納入監管，卻未將私募股權創(chuàng )投基金納入適用范圍。2013年6月中央編辦發(fā)文明確私募股權創(chuàng )投基金由中國證監會(huì )監管后，為進(jìn)一步明確監管要求，解決私募股權創(chuàng )投基金上位法缺失的問(wèn)題，證監會(huì )同年提請國務(wù)院?jiǎn)?dòng)制定《條例》，并于2014年以部門(mén)規章形式出臺了《私募投資基金監督管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“暫行辦法”）。其時(shí)，市場(chǎng)均以為《條例》會(huì )很快出臺，但實(shí)際上這一等卻是十年之久，直到2023年6月份才在國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上獲得審議通過(guò)，7月9日正式頒布，并將于9月1日起施行，歷經(jīng)“十年懷胎”終于“出生”。對于私募基金行業(yè)首部行政法規歷經(jīng)十年之久才終于正式面世，北京植德律師事務(wù)所合伙人鄒野在7月11日接受經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)記者采訪(fǎng)時(shí)表示，2013年-2014年的狀況是，私募證券基金剛納入《基金法》不久，由陽(yáng)光私募（即私募基金管理人給信托計劃、券商資管產(chǎn)品等做投顧）轉為真正受托管理的管理人時(shí)間亦尚不久，另外中央編辦剛將私募股權基金的監管權從發(fā)改委劃轉至證監會(huì )，因此無(wú)論對于私募證券基金還是私募股權基金，出臺《條例》的條件都不成熟，即便證監會(huì )發(fā)布的部門(mén)規章，也只稱(chēng)之為“暫行辦法”。“其后，私募證券基金由于有《基金法》這個(gè)上位法作為定海神針，加上證監會(huì )對于證券投資的監管已經(jīng)輕車(chē)熟路，因此即便關(guān)于私募證券基金的監管有尚待完善之處，但出臺《條例》倒也沒(méi)有特別大的緊迫性”，鄒野進(jìn)一步表示，至于私募股權基金，以常見(jiàn)的5+2的投資期（5年的投資期加2年的退出期）為例，10年的時(shí)間剛好是最早的幾批私募基金基本完成了從基金管理人登記、基金募集與設立、投資、投后管理到順利退出或不順利退出（經(jīng)由訴訟、被投企業(yè)重組等各種路徑實(shí)現退出）或仍不能退出的一個(gè)完整運作周期，讓立法者對于私募股權基金的種種問(wèn)題有了更清晰、具象的認知，從而也能更有針對性地制定法規。“因此，十年磨一劍，我認為是一種成熟的做法?！编u野稱(chēng)。告別“野蠻生長(cháng)”
這十年間，我國私募基金行業(yè)走出了驚人的發(fā)展速度。通聯(lián)數據Datayes！的統計顯示，2014年12月份，我國私募基金的管理規模合計僅為1.49萬(wàn)億元，私募基金管理人4955家；而到了2023年5月份，其管理規模已經(jīng)增長(cháng)至21萬(wàn)億元左右，登記的私募基金管理人22270家。與其高速增長(cháng)相伴的，則是私募基金行業(yè)出現了大量涉嫌違法違規的案例，這些案例涉及的主要違法違規類(lèi)型表現為公開(kāi)宣傳、虛假宣傳、保本保收益、向非合格投資者募集資金、非法集資、非法吸收公眾存款等。“這是私募基金行業(yè)野蠻生長(cháng)的黃金十年，隨著(zhù)《條例》實(shí)施，也宣告了這個(gè)時(shí)代的結束，代之而來(lái)的將是高質(zhì)量規范式發(fā)展的主旋律，從大到強，這是行業(yè)發(fā)展成熟的必然?！痹谏钲谑心仙絽^前海深港青年夢(mèng)工場(chǎng)的辦公室內，一家私募基金公司的實(shí)控人射先生這樣對記者說(shuō)。他認為，在野蠻生長(cháng)時(shí)期，行業(yè)側重追求數量上的發(fā)展，所以政策寬松、小型私募基金林立，這難免容易滋生違法違規案例；而隨著(zhù)《條例》的實(shí)施，無(wú)論是準入門(mén)檻抑或上位法，都將有利于頭部私募的競爭優(yōu)勢而加大小型私募的生存成本，結果必然是優(yōu)勝劣汰。“其實(shí)近年來(lái)已經(jīng)有這樣的苗頭，比如從2021年到現在，整個(gè)私募的管理規模是增長(cháng)的，但管理人家數卻從24610家減少至22270家?！鄙湎壬f(shuō)。他進(jìn)一步表示，從野蠻增長(cháng)轉入高質(zhì)量發(fā)展，這是好事，說(shuō)明私募基金更能夠在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟、支持創(chuàng )業(yè)創(chuàng )新、提高直接融資比重以及服務(wù)居民財富管理等方面發(fā)揮越來(lái)越重要的積極作用；“但對于我們小型私募基金而言，影響確實(shí)是十分大的，但幸好《條例》9月份才實(shí)施，給了大家1個(gè)多月的過(guò)渡期?，F在身邊的同行朋友都在研究商量如何適應即將到來(lái)的新階段”。在前知名證券分析師、現為獨立投資者的金光看來(lái)，《條例》的發(fā)布確實(shí)是私募基金行業(yè)告別野蠻生長(cháng)的里程碑事件；“雖然它與此前發(fā)布的‘暫行辦法’內容上相差不大，但作為上位法、法律文件，它可以讓私募的發(fā)行、發(fā)展以及監管更有法可依”。金光向記者介紹稱(chēng)，全面注冊制后，證券市場(chǎng)已經(jīng)呈現“去散戶(hù)化”的趨勢，投資專(zhuān)業(yè)化的要求在提高，而且行情的極端化現象（結構化行情）也可能會(huì )長(cháng)久化。“A股也將如海外市場(chǎng)一樣出現越來(lái)越多的退市股，這樣一來(lái)，更需要專(zhuān)業(yè)的知識及技能。最近，公募降費、《條例》出臺，管理層意圖就是大力發(fā)展基金，公募、私募并舉，散戶(hù)及大戶(hù)、機構（私募基金門(mén)檻只適宜機構及大戶(hù)）可以各取所需。根據資金的流向，最近幾個(gè)月個(gè)人投資者通過(guò)基金，尤其是通過(guò)ETF投資二級市場(chǎng)的行為在明顯增多?！苯鸸庹f(shuō)。“我們認為在《條例》出臺后，私募基金行業(yè)將會(huì )實(shí)現更好的‘新陳代謝’，未來(lái)基金管理人將會(huì )出現更明顯的兩級分化，優(yōu)化行業(yè)結構，提高管理人質(zhì)量和準入門(mén)檻，利好更多堅持長(cháng)期投資主義的基金管理人，實(shí)現良幣驅逐劣幣”，丁利鵬亦如是說(shuō)。“頂層設計”的意義
“在我看來(lái)，《條例》最大的意義是為私募基金監管做了頂層制度設計?！编u野向記者表示，首先在《基金法》僅適用于公募基金和私募證券基金的情況下，《條例》從行政法規的層面確立私募股權基金的法律地位；其次，《條例》從行政法規的層面確立了證監會(huì )對私募股權基金的監管職權，而此前證監會(huì )監管私募股權基金的依據主要是中央編辦的授權；再次，《條例》將證監會(huì )、基金業(yè)協(xié)會(huì )的部分監管規則、自律規則也納入其中。鄒野提醒記者，需要特別注意的是，即便是跟現行規則保持一樣或類(lèi)似的規定，相關(guān)規則從證監會(huì )的部門(mén)規章、規范性文件或基金業(yè)協(xié)會(huì )的自律規則上升到國務(wù)院的行政法規以后，意義重大；“舉例而言，《基金法》就公募基金和私募證券基金的財產(chǎn)獨立性做了明確的規定，而對于私募股權基金，僅證監會(huì )的部門(mén)規章、規范性文件有一些類(lèi)似的表述（例如，‘暫行辦法’從管理人的角度要求管理人不能將基金財產(chǎn)混同于自有資金），但真遇到相關(guān)破產(chǎn)案件時(shí)，‘暫行辦法’作為部門(mén)規章，對抗《破產(chǎn)法》等法律法規顯然力度不夠，《條例》彌補了這一不足之處。這些都是頂層制度設計的意義所在，有利于保障私募基金行業(yè)的安全、平穩發(fā)展”。因此，鄒野認為，伴隨著(zhù)《條例》的發(fā)布，未來(lái)的私募基金監管將會(huì )是“嚴進(jìn)嚴管”、“進(jìn)退有序”的格局。“比如在準入門(mén)檻方面，《條例》一方面明確規定了不得成為私募基金管理人或者作為私募基金管理人控股股東、實(shí)際控制人或董監高的情形，另一方面授權國務(wù)院制定某些方面的具體準入門(mén)檻。因此，在得到行政法規的強力授權之后，證監會(huì )可以更好地從行業(yè)發(fā)展大局的出發(fā)點(diǎn)考慮，設計恰當的準入門(mén)檻，以維護私募基金行業(yè)的健康成長(cháng)”。鄒野進(jìn)一步表示，在上位法方面，雖然在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域，大家一直都在講信義義務(wù)，但是管理人到底有多少、多重的義務(wù)，終究還是得看法規的規定和合同的約定。與證監會(huì )此前制定的《暫行辦法》不同的是，《條例》明確將《信托法》列為上位法之一。信托法律關(guān)系下的受托人義務(wù)是清晰、明確的，且受托人的信義義務(wù)標準很高。以《信托法》第37條的規定為例，一方面規定“受托人因處理信托事務(wù)所支出的費用、對第三人所負債務(wù)，以信托財產(chǎn)承擔。受托人以其固有財產(chǎn)先行支付的，對信托財產(chǎn)享有優(yōu)先受償的權利”，另一方面也規定“受托人違背管理職責或者處理信托事務(wù)不當對第三人所負債務(wù)或者自己所受到的損失，以其固有財產(chǎn)承擔?！?/span>記者亦注意到，司法部、證監會(huì )負責人就《條例》回答記者問(wèn)時(shí)亦強調，《條例》的出臺有利于進(jìn)一步完善私募基金法規體系，促進(jìn)私募基金行業(yè)健康發(fā)展。向創(chuàng )投基金“傾斜”
一般而言，私募基金根據投資標的不同，主要分為私募證券投資基金和私募股權投資基金（含創(chuàng )業(yè)投資基金）。此次《條例》不但在總則中明確對創(chuàng )業(yè)投資基金實(shí)施分類(lèi)監管，并為創(chuàng )業(yè)投資基金設置專(zhuān)章。司法部、證監會(huì )負責人亦明確表示，下一步，相關(guān)部門(mén)將進(jìn)一步研究出臺支持創(chuàng )業(yè)投資基金發(fā)展的具體政策舉措。對此，鄒野認為，《條例》在總則部分明確提及“國家鼓勵私募基金行業(yè)規范健康發(fā)展，發(fā)揮服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟、促進(jìn)科技創(chuàng )新等功能作用”，同時(shí)專(zhuān)門(mén)針對創(chuàng )投基金設置一個(gè)專(zhuān)章，詳細規定了創(chuàng )投基金的定義、創(chuàng )投基金政策扶持及相關(guān)職責部門(mén)、創(chuàng )投基金差異化管理等事項，鼓勵“投早投小投科技”。證監會(huì )、發(fā)改委等部門(mén)后續如何落實(shí)《條例》提及的差異化監管和支持政策，值得期待。而丁利鵬亦向記者表示，《條例》對創(chuàng )業(yè)投資基金實(shí)施差異化監管和自律管理，對創(chuàng )業(yè)投資基金的發(fā)展是重大利好，同時(shí)也為堅守價(jià)值投資和長(cháng)期主義的私募基金管理人注入信心和力量，鼓勵私募基金“投早投小投科技”，以促進(jìn)科技自立自強、產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新升級。他進(jìn)一步表示，《條例》反映了國家對創(chuàng )業(yè)投資基金的重點(diǎn)支持，鼓勵私募基金投資成長(cháng)性、創(chuàng )新性創(chuàng )業(yè)企業(yè)，引導長(cháng)期資金投資于創(chuàng )業(yè)投資基金，其中亦明文規定國務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)負責組織擬定促進(jìn)創(chuàng )業(yè)投資基金發(fā)展的政策措施。“作為創(chuàng )投機構，在實(shí)現差異化監督管理和差異化自律管理外，我們還期望能在稅收減免、補貼獎勵、退出機制、二級市場(chǎng)減持等方面有具體的‘加肥料’政策，同時(shí)引導政府資金、保險資金、社?；?、產(chǎn)業(yè)資本、家族財富等‘長(cháng)錢(qián)’進(jìn)入創(chuàng )投產(chǎn)業(yè)，如靈活創(chuàng )新政府產(chǎn)業(yè)基金考核方式和讓利機制，豐富創(chuàng )業(yè)投資基金的資金來(lái)源等?！?丁利鵬說(shuō)。
