115號文、方案編寫(xiě)大綱、17號令相繼發(fā)布后，新特許經(jīng)營(yíng)頂層設計框架基本成型，在嚴防隱債的大前提下，辦法積極鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與，推動(dòng)基建項目創(chuàng )新化融資，本文在實(shí)操層面討論特許經(jīng)營(yíng)者選擇、民營(yíng)企業(yè)參與、經(jīng)濟可行性等方面的運作方式。
特許經(jīng)營(yíng)者選擇
新規提出除作為政府出資代表外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)不得以任何方式作為本級政府和社會(huì )資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯(lián)合投標方或項目公司股東，作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項目公司中控股。實(shí)踐中，對于城市供水、凈水、供氣、供熱等有著(zhù)穩定收益來(lái)源的市政設施項目，地方政府自主實(shí)施或交由地方平臺公司實(shí)施的意愿強烈，主要為保留地方優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)所有權和經(jīng)營(yíng)權，持續獲取穩定現金流，支持平臺公司轉型發(fā)展。本項目要求投標人為市屬?lài)衅髽I(yè)，以設置招標條件方式將區縣級政府項目交由市級所屬?lài)髮?shí)施，一定程度保留了地方對優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)控制權。如何合法合規支持本級平臺公司參與特許經(jīng)營(yíng)項目，對于各級政府是一大難題。從實(shí)操層面來(lái)看，市級政府可將本級項目分散委托各區縣政府實(shí)施，由區縣實(shí)施機構招引市屬?lài)?，?shí)現將項目資產(chǎn)留存市級目的；區縣級政府則可將項目交由市級平臺新建或改擴建，運營(yíng)階段通過(guò)股權轉讓、存量資產(chǎn)收購、TOT等方式，將區縣項目特許經(jīng)營(yíng)權收回。此外，地方政府亦可采用直接委托或授權的方式實(shí)施項目，相比特許經(jīng)營(yíng)，直接委托或授權可實(shí)現本級平臺公司深度參與本級項目，但對平臺公司融資能力是一大考驗。
民營(yíng)企業(yè)參與
對于污水處理項目，新規要求民營(yíng)企業(yè)股權占比原則上不低于35%，但對民營(yíng)企業(yè)參與方式、參與路徑、參與節點(diǎn)均未作明確規定。本項目在招選特許經(jīng)營(yíng)者時(shí)未直接引入民營(yíng)企業(yè)，提出由選定的特許經(jīng)營(yíng)者在項目實(shí)施過(guò)程中同時(shí)履行民營(yíng)資本招商程序，以滿(mǎn)足新規相關(guān)要求。本項目引入民營(yíng)資本的時(shí)間節點(diǎn)值得關(guān)注，承諾實(shí)施過(guò)程（建設階段、運營(yíng)階段）而非招標階段履行引入民營(yíng)資本是創(chuàng )新做法，其有效性和對新規響應充分性有待實(shí)踐驗證，同時(shí)也對政策施行容忍度提出考驗。根據實(shí)際情況，預測地方政府在運作此類(lèi)項目時(shí)有三種做法，一是嚴格遵循新規規定，與行業(yè)龍頭民企合作，在招標階段引入民營(yíng)資本參股項目，此舉最符合新規精神；二是在政策基礎上創(chuàng )新探索，先與國有企業(yè)合作，再在建設階段或運營(yíng)階段引入民營(yíng)資本參股項目，此舉一定程度符合新規精神，但需關(guān)注項目過(guò)程審計與融資落地相關(guān)問(wèn)題；三是利用外商投資企業(yè)參照民營(yíng)企業(yè)的規定，與在港澳等區域設立投資公司的大型央國企合作，以港澳投資公司作為通道變相實(shí)現引入國資特許經(jīng)營(yíng)者，此舉雖在流程上符合新規規定，但對激發(fā)民間投資活力的政策初衷有所背離。特許經(jīng)營(yíng)能吸引民企嗎？之前民企參與特許經(jīng)營(yíng)項目可謂困難重重，除了直接委托、單一來(lái)源采購等限制民企參與的制度性障礙，還有特意設置的一些行政許可要求，也足夠讓民企望而卻步。比如之前存量的特許經(jīng)營(yíng)項目，會(huì )要求中標的特許經(jīng)營(yíng)者繳納一筆特許經(jīng)營(yíng)轉讓費，這筆轉讓費有時(shí)竟會(huì )高的讓人咂舌，比如《溧陽(yáng)市光伏新能源投資建設特許經(jīng)營(yíng)項目》，招標公告里的轉讓費就高達18億元，其它的污水處理等存量項目，也都在幾千萬(wàn)不等?，F在管理辦法的第四條提出“不得新設行政許可”，將會(huì )禁止類(lèi)似的無(wú)法律法規要求的亂收費。雖然有諸多利好條件，但是在聚焦使用者付費的要求下，未來(lái)符合特許經(jīng)營(yíng)要求的項目也將大幅縮減，許多業(yè)內人士還是擔心民營(yíng)企業(yè)，實(shí)際參與空間還是有限。對于這個(gè)問(wèn)題，我們更理性的看待的話(huà)，在高質(zhì)量的發(fā)展前提下，管理辦法的修訂就是要遏制以往大干快上的沖動(dòng)，避免想借著(zhù)項目的名義，突破現行一些政策限制的做法。通過(guò)聚焦使用者付費的要求，可以從源頭上就對優(yōu)質(zhì)項目起到篩選和倒逼的作用，以往有些硬上馬，存在硬傷的項目，在這個(gè)過(guò)程直接就被淘汰了。而且，在良性的競爭環(huán)境下，聚焦使用者付費反而更能激發(fā)民營(yíng)企業(yè)改變之前被動(dòng)聽(tīng)指揮的重建輕營(yíng)局面，激勵特許經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)的通過(guò)運營(yíng)前置思維，降低成本、提升效率，創(chuàng )造更大的經(jīng)濟和社會(huì )效益。
經(jīng)濟可行性
項目經(jīng)濟可行需滿(mǎn)足兩方面要求，一是收益水平，二是收益保障。收益水平方面，本項目通過(guò)運營(yíng)補貼和資源補償的方式提高收益。新規要求項目經(jīng)營(yíng)收入具備覆蓋建設投資和運營(yíng)成本并獲取一定投資回報的條件，政府付費只能按規定補貼運營(yíng)，不能補貼建設成本。對于各參與主體，如何最大化經(jīng)營(yíng)收入是關(guān)鍵，包括最大化獲取使用者付費、最大化獲取運營(yíng)補貼、最大化獲取建設期政府投資支持、最大化獲取其他開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益四種方式。建設期政府投資支持對地方短期財政資金能力有要求，使用者付費與終端用戶(hù)支付意愿及區域發(fā)展水平有關(guān)聯(lián)，本項目主要在運營(yíng)補貼和其他開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益補償方面進(jìn)行運作，一是明確使用者付費全部用于覆蓋建設成本，運營(yíng)成本由政府付費進(jìn)行全運營(yíng)周期補貼，理論上可實(shí)現特許經(jīng)營(yíng)者的零成本運營(yíng)，運營(yíng)風(fēng)險一定程度由政府方兜底。但同時(shí)需警惕，實(shí)踐中可能存在通過(guò)虛構業(yè)務(wù)支出、做大運營(yíng)成本等方式套取政府補貼的不合規情形，違規增加政府支出責任，增加隱債風(fēng)險。二是靈活依據政策支持，本項目向特許經(jīng)營(yíng)者同步補償凈水廠(chǎng)上蓋產(chǎn)業(yè)園開(kāi)發(fā)建設權，雙方可在土地價(jià)格、規劃調整、物業(yè)產(chǎn)權等經(jīng)濟要素方面共同協(xié)商，由特許經(jīng)營(yíng)者低成本獲取相關(guān)資源開(kāi)發(fā)權益，實(shí)現整體項目的綜合平衡。收益保障方面，本項目通過(guò)付費公式設計一定程度實(shí)現保底水量。新規要求特許經(jīng)營(yíng)項目不得承諾固定投資回報，不因采取特許經(jīng)營(yíng)而額外新增地方財政未來(lái)支出責任。本項目在污水處理服務(wù)費支付方面約定，當月日均污水處理量小于該區域污水處理設計規模時(shí)，納入計算公式的變量為設計規模水量，雖扣除可變成本并通過(guò)績(jì)效考核付費，并不構成絕對意義的固定投資回報，但水量不足情形下的付費公式設計實(shí)際達到部分水量保底目的。另一方面，穿透來(lái)看污水處理費支付最終來(lái)源為市場(chǎng)化用戶(hù)付費，政府方僅履行代收代付責任，在不承諾以財政資金進(jìn)行付費缺口補助的前提下，本付費機制嚴格意義上并不構成財政固定支出，并不必然涉及違規，實(shí)踐中終端用戶(hù)收費不足以按約定支付時(shí)的處理方式是關(guān)鍵，政企雙方應提前做好爭議發(fā)生時(shí)的解決方案。
其他熱點(diǎn)問(wèn)題
一、政府還能付費嗎？
根據管理辦法要求，聚焦使用者付費并不意味著(zhù)政府完全不給予資金支持，在不額外新增地方財政未來(lái)支出責任要求下，建設期階段，政府依然可以通過(guò)中央預算內投資、國債資金、地方預算內投資等方式以資本金注入、投資補助等方式予以資金支持。運營(yíng)階段，根據項目的行業(yè)特性，通行的補貼依然可以保留，比如項目范圍內包含的市政設施維護、垃圾收集及轉運等公共服務(wù)，依然可以保留公共服務(wù)的運營(yíng)補貼。
但是要強調的是，在污水處理、供水、供熱等公用事業(yè)項目長(cháng)期存在的，包含政府補貼的影子價(jià)格，已經(jīng)不屬于新管理辦法的運營(yíng)補貼范圍內。
可有些交通、水利項目投資規模大、而且使用者付費資源有限，落地的核心還是要通過(guò)“肥瘦搭配”的組合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)資源。管理辦法第二十條也明確：“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議根據有關(guān)法律、行政法規和國家規定，約定特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)向用戶(hù)收費、獲得與特許經(jīng)營(yíng)項目相關(guān)的其他開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)權益等方式取得收益”。
具體的項目實(shí)踐過(guò)程中，落地性更高的補償資源主要包括充電樁、分布式光伏，礦產(chǎn)、文旅等資源，未來(lái)“市政設施+停車(chē)場(chǎng)+充電樁”、“高速公路+分布式光伏”等打捆打包項目可能會(huì )更多的出現。
近期的貴陽(yáng)南明區“城市大管家”特許經(jīng)營(yíng)項目，將綠化提升改造、收集收運房（亭）、公廁改造等公益建設項目與“滲漏液”處置廠(chǎng)、垃圾收集及轉運等經(jīng)營(yíng)項目進(jìn)行資源匹配開(kāi)發(fā)，就是一個(gè)很好的思路。
二、國企能否參與或主導？
管理辦法鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項目，被許多人誤讀為只能民營(yíng)企業(yè)參加特許經(jīng)營(yíng)項目，其實(shí)按照國企、民企一視同仁的原則，鼓勵民營(yíng)企業(yè)參加，并不意味著(zhù)排斥國企參加，而且客觀(guān)來(lái)看，鐵路、收費公路、軌道交通、能源儲備設施、水利，這些特許經(jīng)營(yíng)項目投資規模大、回收期長(cháng)，長(cháng)期以來(lái)，就是由國企主導的。
所以115號文PPP新機制在支持民營(yíng)企業(yè)參與的項目清單里，對于投資規模大、建設難度高的收費公路等涉及交通、能源、水利項目，只是要求積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與，并沒(méi)有強制要求民營(yíng)企業(yè)控股或參股。
所以對于此類(lèi)項目，各地還是要結合當地實(shí)際情況，具體情況具體分析，天津市交通運輸委，近期起草發(fā)布了《天津市關(guān)于投資規模大、建設難度高收費公路項目認定標準的意見(jiàn)（試行）》，向社會(huì )公開(kāi)征求相關(guān)意見(jiàn)建議，天津市對“投資規模大、建設難度高”設定了兩個(gè)標準：一是估算總投資在30億元以上，二是項目估算征地拆遷費用超過(guò)建安費，且征地拆遷費用總額在15億以上。標準的明確也為下一步項目落地，厘清了政策堵點(diǎn)。
據此，我們也可以說(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)項目在公平、公正合理招標的情形下，積極鼓勵、支持民營(yíng)企業(yè)參與，如果項目真是適合國企參與或主導的，也要按照一視同仁原則，不能簡(jiǎn)單的拒之門(mén)外。
三、項目股權是否可以轉讓?zhuān)?/strong>
特許經(jīng)營(yíng)的潛在投資人，首要考慮的是投資回報，能否通過(guò)股權轉讓實(shí)現的問(wèn)題，管理辦法第二十條明確，對于成立項目公司的特許經(jīng)營(yíng)項目，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議里就應該包含股權轉讓的相關(guān)約定。
但是對于股權轉讓?zhuān)芾磙k法也明確了相應的轉讓時(shí)間和要求，比如第二十一條強調，“選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設責任不得調整”。那么股權轉讓時(shí)間就不得是在建設期。而且結合《政府和社會(huì )資本合作項目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱（2024年試行版）》里對于運營(yíng)期內，股權轉讓的最短期限制要求，那么在運營(yíng)期的轉讓?zhuān)残枰O置一個(gè)股權鎖定期。
根據以往的經(jīng)驗，股權鎖定期會(huì )要求項目進(jìn)入運營(yíng)期，且運營(yíng)正常平穩，達到一定期限后，投資人可以轉讓其在項目公司中的全部或部分股權。不過(guò)，與之前做PPP項目的一個(gè)變化是，之前PPP項目的股權轉讓?zhuān)杞?jīng)實(shí)施機構和相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)同意，現在做到及時(shí)書(shū)面告知就可以了。
