7月1日，修訂后的《中華人民共和國公司法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新公司法”）將正式實(shí)施。相較于現行公司法，新公司法對公司的資本制度、公司治理、董監高責任、分紅減資、股權轉讓、股東權利等將產(chǎn)生重大影響。
尤其值得一提的是，新公司法就“國家出資公司”進(jìn)行了單獨成章的規定，這既是對現階段國有企業(yè)改革成果的進(jìn)一步鞏固與深化，也是完善中國特色現代企業(yè)制度的需要。
考慮到目前國企改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅期和深水區，新公司法對進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革有哪些牽一發(fā)而動(dòng)全身的具體影響，央地國企如何從外部董事制度、引入審計委員會(huì )、外部董事責任界定、國企治理模式優(yōu)化等方面進(jìn)行相應調整以合規？
新公司法第七章“國家出資公司組織機構的特別規定”第一百七十三條特別提出了對國有企業(yè)外部董事的具體規定：“國有獨資公司的董事會(huì )成員中，應當過(guò)半數為外部董事，并應當有公司職工代表。董事會(huì )成員由履行出資人職責的機構委派；但是，董事會(huì )成員中的職工代表由公司職工代表大會(huì )選舉產(chǎn)生?！?/span>
鄭州大學(xué)法學(xué)院助理教授李曉楠告訴中國工業(yè)報，新公司法強調國有獨資公司董事會(huì )成員中應當有過(guò)半數的外部董事，這是為了提高公司治理的獨立性和有效性，避免決策過(guò)于集中于內部人，增加監督和制衡機制。可以看出，國有獨資公司的外部董事在重大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事項的事中決策階段將發(fā)揮更大作用，在董事會(huì )成員外部董事人數過(guò)半數和決議決定過(guò)半數雙重影響下，外部董事若都不同意，決議基本上無(wú)法通過(guò)。實(shí)際上，早在2004年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國資委”）就發(fā)布《關(guān)于中央企業(yè)建立和完善國有獨資公司董事會(huì )試點(diǎn)工作的通知》，要求建立外部董事制度。2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見(jiàn)》,進(jìn)一步明確全面建立由外部董事占多數的國有獨資公司董事會(huì )治理機制。為此，李曉楠認為，新公司法的外部董事制度是前期國企改革的重要成果。“目前實(shí)踐中，一些國企存在沒(méi)有外部董事的現象，所有董事都由監管部門(mén)指派，且全部在國企擔任職務(wù)，與新公司法的規定不符?！?/span>李曉楠指出，需要明確的是，依據新公司法，此處的國有獨資公司僅指由國務(wù)院、地方人民政府或其授權的機構、部門(mén)履行出資人職責，享有出資人權益的公司，不包括集團公司所屬全資子公司、國有控股和參股公司。實(shí)際上，根據2024年2月27日國務(wù)院國資委召開(kāi)的國有企業(yè)改革深化提升行動(dòng)2024年第一次專(zhuān)題推進(jìn)會(huì )通報，截至2023年底，99%的中央企業(yè)集團公司、84.9%的地方一級企業(yè)建立了外部董事考核評價(jià)制度。不過(guò)，李曉楠表示，由于處于改革的進(jìn)程中，國有獨資公司改革和公司治理結構優(yōu)化的措施可能沒(méi)有完全落實(shí)到位；部分監管部門(mén)對外部董事角色認識不足，在指派外部董事時(shí)可能更傾向于選擇熟悉企業(yè)運營(yíng)的內部人員，忽視了外部董事的獨立視角和專(zhuān)業(yè)知識對提高公司決策質(zhì)量的重要性。但在新公司法生效實(shí)施后，國有獨資公司的董事會(huì )成員中外部董事超過(guò)半數將會(huì )上升為法定義務(wù)。 審計委員會(huì )成為監事會(huì )的替代選項
在我國公司法的立法中，公司治理架構一直遵循“雙層制的安排”，即公司股東會(huì )下設董事會(huì )和監事會(huì )兩層架構，股東會(huì )作為公司的權力機關(guān)，董事會(huì )作為公司的執行機構，監事會(huì )作為公司的監督機構，董事會(huì )和監事會(huì )成員均由股東會(huì )選擇確定，并對股東會(huì )負責。
我國國有企業(yè)治理結構中代理成本較高，監督機制效能不彰，管理者與監督者間的權責關(guān)系面臨著(zhù)更大的不穩定性和更高的失控可能，這在國有獨資公司中相對明顯。就此，新公司法第六十九條規定：“有限責任公司可以按照公司章程的規定在董事會(huì )中設置由董事組成的審計委員會(huì )，行使本法規定的監事會(huì )的職權，不設監事會(huì )或者監事?！钡谝话俣粭l規定：“股份有限公司可以按照公司章程的規定在董事會(huì )中設置由董事組成的審計委員會(huì )，行使本法規定的監事會(huì )的職權，不設監事會(huì )或者監事?！钡谄哒碌谝话倨呤鶙l規定：“國有獨資公司在董事會(huì )中設置由董事組成的審計委員會(huì )行使本法規定的監事會(huì )職權的，不設監事會(huì )或者監事?！?/span>北京市京師律師事務(wù)所律師、北京師范大學(xué)中國企業(yè)家刑事風(fēng)險防控北京中心研究員許浩告訴中國工業(yè)報，上面所說(shuō)的國有獨資公司特指的是集團層面，不包括二三級公司。也就是說(shuō)，集團層面的國有獨資公司若已設置董事會(huì )審計委員會(huì )，則不設監事會(huì )或監事，至于其下屬二三級公司則不屬于國有獨資公司的概念范疇，其監事會(huì )設置就成為了選擇題。新公司法突破了以往公司治理體系強制性的雙層制架構，允許公司選擇單層制，監事會(huì )將不再是公司治理中的法定必備監督機構，董事會(huì )審計委員會(huì )成為監事會(huì )的替代選項。新公司法將審計委員會(huì )制度引入一般類(lèi)型的公司，無(wú)疑是重大的制度變革。中山大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導師周林彬認為，將審計委員會(huì )作為董事會(huì )的“內植”機構，意在從整體層面降低國有獨資公司的治理成本。從公司治理結構來(lái)看，強制性地將審計委員會(huì )嵌入董事會(huì )之中，由富有專(zhuān)業(yè)知識的外部董事?lián)螌徲嬑瘑T會(huì )委員，割斷了監督結構和管理機構的利益關(guān)系，降低了監督權行使的成本，能夠抑制董事會(huì )追逐私利的本性，同時(shí)為公司治理擴大了信息基礎，但是并未實(shí)質(zhì)介入公司的運營(yíng)管理、避免代理人能力成本增加的可能。中國政法大學(xué)商學(xué)院李建偉教授團隊指出，針對國有企業(yè)中監事會(huì )及監事職能行使缺位，監督能力受滯等問(wèn)題，新公司法在2018年《黨和國家機構改革方案》以及《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》的基礎上規定以審計委員會(huì )代替監事會(huì )職責，強化對企業(yè)內外部重法風(fēng)險的防控力度。但在實(shí)施細節上缺乏相應的制度設計，審計委員會(huì )職權不清晰、人員組成缺少對專(zhuān)業(yè)性與獨立性的明確要求。周林彬也指出，后續應注意到審計委員會(huì )和監事會(huì )的體系性差異，保障審計委員會(huì )對監事會(huì )應然職能的承接，避免權利虛置，同時(shí)促進(jìn)審計委員會(huì )與黨組織的信息融合，明確黨組織的優(yōu)先地位和審計委員會(huì )的輔助功能。地方國資委在委派特定國有獨資公司外部董事人選上，主要分為幾大類(lèi)：利益不相關(guān)的民營(yíng)公司實(shí)控人和高管；曾任職其他國有獨資公司的高管；行業(yè)知名的律師和會(huì )計師；高校知名學(xué)者等。
“在公司治理結構中，外部董事發(fā)揮著(zhù)重要的作用，但不可避免的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的不對稱(chēng)性，以及外部董事的專(zhuān)業(yè)背景等差異，導致對外部董事發(fā)揮作用的質(zhì)疑，所以在治理機制當中，需要對此可能發(fā)生的潛在問(wèn)題進(jìn)行有針對性的設計?！彼拇ù髮W(xué)商學(xué)院副教授李德輝告訴中國工業(yè)報。外部董事制度的設置主要為了實(shí)現專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)的提供和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的監督功能，在公司治理運轉良好的狀況下，能夠提高企業(yè)的決策效率，但當出現管理層意見(jiàn)分歧時(shí)，就常常面臨內部抵制和信任危機，從而導致決策過(guò)程的延誤。新公司法的實(shí)施對國有企業(yè)提出了更多明確的要求和指導性意見(jiàn)，這就使得公司本身的治理邏輯和治理質(zhì)量需要加以提升。李德輝認為，一是在選聘外部董事時(shí)，需要嚴格考察其專(zhuān)業(yè)背景和行業(yè)經(jīng)驗，確保其具備與公司業(yè)務(wù)相關(guān)的知識和技能；二是優(yōu)化董事會(huì )的決策流程，確保外部董事能夠及時(shí)獲取公司內部信息，增強其對公司運營(yíng)和管理情況的了解；三是確保外部董事的建議能夠得到充分討論和評估，建立有效的反饋機制，及時(shí)向外部董事反饋其建議的實(shí)施情況和效果；四是通過(guò)公司章程和法律法規明確外部董事的責任和義務(wù)，增強其履職的積極性和責任感；五是對外部董事的履職情況進(jìn)行定期評估，并與其薪酬和激勵掛鉤，確保其盡職盡責。通過(guò)上述措施，可以有效提升外部董事的專(zhuān)業(yè)性和建議的可實(shí)踐性，增強其在公司治理中的作用和影響力，促進(jìn)公司治理的健康發(fā)展。當前實(shí)踐中，客觀(guān)上存在外部董事權大責輕的情況，比如對重大事項決策、重要項目安排、大額資金使用等議題判斷錯誤，要承擔什么責任并不明確，有時(shí)外部董事更類(lèi)似于一個(gè)“花瓶”擺設。李德輝對此表示，在公司治理中，外部董事權大責輕的情況確實(shí)會(huì )帶來(lái)一系列負面影響，特別是當外部董事在決策中如果沒(méi)有明確的權責劃分和約定，則可能使得外部董事在參與公司治理過(guò)程中缺乏足夠的責任感，從而在決策時(shí)謹慎性降低，可能導致錯誤的決策；同時(shí)由于外部董事若不需要承擔重大錯誤決策的后果，則可能會(huì )做出更多機會(huì )主義的決策。從近期的監管處罰事件來(lái)看，目前對外部董事責權的重視程度明顯提高，但同時(shí)也需要防范當公司經(jīng)營(yíng)出現問(wèn)題將責任推諉給外部董事的可能，無(wú)論是“權大責輕”還是“責大權輕”均有問(wèn)題。從新公司法來(lái)看，對公司構建合理科學(xué)的治理機制提出了新的要求。李曉楠也認為，董事的勤勉盡責義務(wù)判斷標準比較模糊，實(shí)踐中追究董事的經(jīng)營(yíng)過(guò)錯責任比較難。盡管新公司法第一百八十條對忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)進(jìn)行了界定和列舉：“董事、監事、高級管理人員對公司負有忠實(shí)義務(wù)，應當采取措施避免自身利益與公司利益沖突，不得利用職權牟取不正當利益。董事、監事、高級管理人員對公司負有勤勉義務(wù)，執行職務(wù)應當為公司的最大利益盡到管理者通常應有的合理注意”，但效果如何，還有待實(shí)踐進(jìn)一步檢驗。針對外部董事參與度和決策效率的問(wèn)題，李曉楠建議，國有獨資公司可以考慮建立以下董事會(huì )制度來(lái)提高公司的經(jīng)營(yíng)效率：一是議題預審機制：對于重要議題，提前進(jìn)行預審，通過(guò)書(shū)面材料、電子郵件等方式發(fā)送給外部董事，給予他們足夠時(shí)間審閱和準備意見(jiàn)。二是專(zhuān)業(yè)秘書(shū)處支持：建立專(zhuān)業(yè)的董事會(huì )秘書(shū)處，負責協(xié)調董事會(huì )日常事務(wù)，提供決策支持材料，確保信息傳遞的準確性、時(shí)效性和安全性。三是議題分類(lèi)處理：根據議題的緊急程度和重要性進(jìn)行分類(lèi)，對于非緊急且技術(shù)性較強的議題，可以安排專(zhuān)題會(huì )議討論。四是決策授權機制：對于常規性或風(fēng)險較低的決策，可以授權給董事會(huì )下設的專(zhuān)業(yè)委員會(huì )或管理層，減輕董事會(huì )負擔。五是決策反饋和評估機制：建立決策反饋和評估機制，對董事會(huì )決策的效果進(jìn)行跟蹤和評估，及時(shí)調整和優(yōu)化決策過(guò)程。六是激勵和考核機制：建立外部董事的激勵和考核機制，鼓勵他們積極參與公司治理，提高決策質(zhì)量。整體而言，新公司法為國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)治理提供了總體法律框架和一般性約束，以確保國有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟中能夠更加規范、高效地運營(yíng)。新公司法通過(guò)這些規范措施，增強了對國有企業(yè)的外部監管力度，同時(shí)也提升了企業(yè)內部治理的透明度和公正性。然而，李德輝表示，盡管新公司法提供了一般性的法律約束，優(yōu)化國有企業(yè)的治理模式并非僅僅依靠法律條文的約束就能實(shí)現。每家國有企業(yè)的規模、業(yè)務(wù)性質(zhì)、市場(chǎng)環(huán)境和發(fā)展階段都有所不同，因此，在實(shí)踐中需要根據具體情況來(lái)設置和調整治理模式。比如，對于大型國有企業(yè)來(lái)說(shuō)，其治理模式可能需要重點(diǎn)關(guān)注如何有效分權和集權之間的平衡，確保各級管理層能夠高效決策。而對于中小型國有企業(yè)，可能更需要關(guān)注如何提升創(chuàng )新能力和市場(chǎng)響應速度，以在競爭中取得優(yōu)勢。
“此外，國有企業(yè)還需根據自身的行業(yè)特點(diǎn)和市場(chǎng)定位，制定符合實(shí)際需求的治理策略。例如，處于高科技領(lǐng)域的國有企業(yè)，可能需要在治理結構中加強技術(shù)研發(fā)部門(mén)的權重，鼓勵技術(shù)創(chuàng )新和成果轉化。而對于傳統制造業(yè)的國有企業(yè)，則可能需要更注重生產(chǎn)管理和質(zhì)量控制?！崩畹螺x說(shuō)。
總之，新公司法為國有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)治理提供了基本的法律框架，但真正優(yōu)化企業(yè)治理模式，仍需要企業(yè)結合自身實(shí)際情況，靈活調整并實(shí)施具體措施。這種結合實(shí)際的治理模式，才能夠更好地發(fā)揮企業(yè)的自主創(chuàng )新能力，提高市場(chǎng)競爭力，促進(jìn)國有企業(yè)的長(cháng)期健康發(fā)展。
