銳見(jiàn)丨15號文之后：地方政府與城投的微妙變化
時(shí)間：2021-10-26 13:42:24 來(lái)源：城望集團 作者：城望集團 已閱：0次
隨著(zhù)15號文明確“打破兜底幻覺(jué)”，再次推動(dòng)了城投的轉型進(jìn)程，城投中隱含的地方政府信用再次出現下降。這意味著(zhù)在未來(lái)相當長(cháng)的一段時(shí)間內，地方政府與城投間的關(guān)系再次發(fā)生了微妙的變化；城投的地方融資平臺屬性持續下降，企業(yè)屬性繼續提升：
在深化改革的過(guò)程中，我們可以看到對城投的定義不斷發(fā)生著(zhù)變化；但造成城投債務(wù)高企、潛在風(fēng)險不斷的根本原因，還是在于地方政府與城投的權責關(guān)系上。長(cháng)期以來(lái)，城投擔任地方政府的融資平臺、地方投資工具，承擔了非常龐大的支出責任，但并沒(méi)有得到對應的收益與權益；這使得全國范圍內的城投債務(wù)負擔重成為了普遍現象，進(jìn)一步的改革必須解決這個(gè)問(wèn)題。
因此，隨著(zhù)對隱性債務(wù)管理的深入，以及推動(dòng)城投市場(chǎng)化轉型的進(jìn)程，未來(lái)地方政府與城投的權責將會(huì )發(fā)生變化、進(jìn)行新一輪的劃分。地方政府應當承擔的公益性支出與投資，由財政預算內資金進(jìn)行安排，由地方專(zhuān)項債券等投資工具予以承擔；能夠市場(chǎng)化運作的、有一定收益的，才由城投作為承接主體，如城市更新、產(chǎn)業(yè)園區開(kāi)發(fā)項目，以企業(yè)投資項目的形式進(jìn)行開(kāi)展，收益不足的部分由地方政府予以相應的補助。從目前一些遇到債務(wù)危機、召開(kāi)懇談會(huì )的地區來(lái)看，地方政府重新劃分政企權責、加強對城投轉型的支持力度幾乎是必選項；隨著(zhù)15號文執行的深入與后續配套政策的落地，這一變化也將是大概率事件。此外，城投之所以長(cháng)期承擔大量債務(wù)，也和地方政府的財權事權不匹配有一定關(guān)聯(lián)，財政配套改革政策，將是改變這一局面的關(guān)鍵因素。從目前的城投債務(wù)風(fēng)險來(lái)看，大部分地區城投的負債率已經(jīng)處于較高水平，監管已經(jīng)開(kāi)始多方面限制城投進(jìn)一步增加債務(wù)率，并且希望城投們在不增加債務(wù)率的基礎上逐漸改善債務(wù)結構、降低舉債成本，以實(shí)現城投風(fēng)險的穩定化解。
加上對城投新增融資的各項限制，這就意味著(zhù)城投未來(lái)所有新增項目都應當能夠滿(mǎn)足基本的收益要求、不再增加債務(wù)率。為政府代建的項目，應當在預算到位后再進(jìn)行建設；自行投資項目，則應當有確定的、能夠覆蓋本息的收入，避免因新增投資繼續加重債務(wù)負擔。這也就意味著(zhù)，城投本身的目標導向已經(jīng)和地方政府出現了一定的變化；城投不再是地方政府完全的投資工具，同樣需要對應的收益才能完成建設目標。而這也將進(jìn)一步推動(dòng)地方基礎設施與公共服務(wù)項目的市場(chǎng)化運作，既滿(mǎn)足地方政府的施政與具體工作，也要滿(mǎn)足城投市場(chǎng)化轉型后企業(yè)項目的基本要求，才能讓城投這一特殊的主體維持相對健康的運轉狀態(tài)。在城投債務(wù)持續增長(cháng)的這些年，城投在地方上支出的多、但卻未能享有對應的發(fā)展紅利。我們可以看到許多實(shí)現了跨越式發(fā)展的地區城投，仍然面臨著(zhù)高額的債務(wù)問(wèn)題，使得“發(fā)展解決一切”的目標落空。
因此，從長(cháng)期來(lái)看，地方政府與城投間應當建立一套新的收益分配機制，對于城投承擔的大量職能進(jìn)行對價(jià)支付，以降低城投的債務(wù)率與風(fēng)險，維持城投的正常運轉，也實(shí)現城投項目的滾動(dòng)開(kāi)發(fā)與運營(yíng)。城投也應當積極參與地方經(jīng)濟的成長(cháng)與升級的過(guò)程，通過(guò)地產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)投資、資本運作等方式共享地方發(fā)展紅利。在未來(lái)五年，這個(gè)微妙的變化過(guò)程將持續進(jìn)行，城投隱含的政府信用不斷降低，城投的企業(yè)屬性不斷增加，不同地區的城投主體也將根據運營(yíng)水平的差異進(jìn)行進(jìn)一步的分化，部分地區的城投債務(wù)風(fēng)險也將在各個(gè)時(shí)間點(diǎn)暴露。未來(lái)的城投債市場(chǎng)，將非常精彩。
