管好政府“錢(qián)袋子”，合理分配寶貴的財政資金，事關(guān)國家治理和百姓民生?！吧罨慊A算改革”是黨的二十屆三中全會(huì )部署的一項重要改革任務(wù)，加快預算管理科學(xué)化、精細化是建立現代財政制度的重要舉措。近日，湖南省全省深化零基預算改革推進(jìn)財政科學(xué)管理電視電話(huà)會(huì )議在長(cháng)沙舉行。
會(huì )議明確，從編制2025年財政預算起，在全省范圍深化零基預算改革，到2026年初步構建有保有壓、突出重點(diǎn)、統籌有力、講究績(jì)效的預算安排機制，強化預算執行剛性約束，切實(shí)提升財政政策的資金效能，為加快實(shí)現“三高四新”美好藍圖提供堅實(shí)財力保障。
為何要推行零基預算改革？省級層面施行以來(lái)，成效如何？全面深化，到底怎么做？
首先弄明白什么是零基預算。傳統的預算編制方法，是在上一年預算撥款的基礎上進(jìn)行適度調整。而零基預算，是一切從“零”開(kāi)始，在編制預算時(shí)，不考慮往年的預算項目和收支水平，只從實(shí)際需要、財力狀況出發(fā)，逐項審核各項支出的內容和數額。可以看到，零基預算改革并非簡(jiǎn)單地削減支出，而是優(yōu)化支出結構，提升財政管理的科學(xué)性、預算安排的精準性、風(fēng)險防控的有效性，推動(dòng)財政高質(zhì)量發(fā)展。近幾年，湖南省財政運行壓力偏大，也需要通過(guò)改革向支出要財力、向“存量”要“增量”，解決支出碎片化、零散化，及分配不優(yōu)、重點(diǎn)不突出的問(wèn)題，提高資金使用效益，確保把資金用在“刀刃”上。我國一直重視財稅體制改革。黨的十八屆三中全會(huì )提出“建立現代財政制度”，二十屆三中全會(huì )更是明確要“深化零基預算改革”。中央有部署、現實(shí)有需要，在今年湖南省委、省政府部署的12項重點(diǎn)改革事項中，深化零基預算改革位列第一項，就不難理解了。隨著(zhù)各地陸續啟動(dòng)2025年預算編制工作，越來(lái)越多的地方政府近期表示將在新一年預算編制中深化零基預算改革。據不完全統計，目前全國已有14個(gè)省份發(fā)布零基預算改革行動(dòng)方案或在2025年預算編制工作會(huì )議上部署零基預算改革事宜。為更好推進(jìn)零基預算改革，應首先卸下地方存量債務(wù)的“包袱”，同時(shí)樹(shù)立各部門(mén)“一盤(pán)棋”理念，從中央和地方兩個(gè)層面精準發(fā)力。
省級層面改革成效如何？
為穩妥推進(jìn)全省范圍零基預算改革，從2023年開(kāi)始，湖南省率先在省級層面部署開(kāi)展優(yōu)化支出結構、提高財政資金使用效益，成效顯著(zhù)。資金規模得到了控制。在打破預算“基數”的基礎上，對長(cháng)期存續、效益不高、交叉重疊的資金政策進(jìn)行全面梳理，對省級100項重大專(zhuān)項進(jìn)行全面清理，有保有壓，應壓盡壓。保障了重點(diǎn)需求。通過(guò)統一預算分配權，強化重點(diǎn)領(lǐng)域保障，將壓減的資金全部投入到11項標志性工程、“4×4”現代化產(chǎn)業(yè)體系、民生福祉保障、金芙蓉投資基金以及重大項目建設。今年，省級財力“三個(gè)高地”建設資金達156.2億元，比上年增長(cháng)33%，真正做到“好鋼用在刀刃上”。打破了部門(mén)壁壘。聚焦重大決策部署，促進(jìn)政策跨部門(mén)統籌、資金跨部門(mén)整合，破除部門(mén)、條塊分割。比如2023年，通過(guò)統籌整合國資預算、交通建設專(zhuān)項等30億元，支持組建了省港航水利集團，為打造彰顯湖南特色的現代化港航產(chǎn)業(yè)體系奠定了基礎。創(chuàng )新了支出方式。以零基預算改革提高財政資金市場(chǎng)化運作水平，推動(dòng)無(wú)償補助、直接補助等傳統資金使用方式，變?yōu)檎龑Щ?、貼息、擔保等新型支出方式，放大資金乘數效應。今年，通過(guò)推進(jìn)省級財政專(zhuān)項資金“撥改投”，將省級政府投資基金財政出資增加到240億元，引導撬動(dòng)社會(huì )資本，大力打造千億級規模的金芙蓉投資基金。與此同時(shí)，部分市州及縣區也已提前謀劃零基預算改革，并嘗到“甜頭”。郴州市于2021年開(kāi)始探索施行零基預算改革。2022年起，該市市本級每年統籌安排1.5億元推動(dòng)信息化項目集約建設，持續降低運維成本，每年能節約資金3000萬(wàn)元。11月底，各地將展開(kāi)2025年預算編制工作，也就是說(shuō)，深化零基預算改革也將落地。推行零基預算改革需要對每一個(gè)發(fā)債項目進(jìn)行詳細分析和評估。截至2024年9月末，全國地方政府債務(wù)余額已超44萬(wàn)億元，其中包括非政府債券形式的存量政府債務(wù)1662億元?！斑@意味著(zhù)預算編制人員需要花費大量時(shí)間和精力進(jìn)行數據收集、分析和評估存量項目?！碧拼簌i表示，在財政收入增長(cháng)放緩的情況下，地方財政可能傾向于保護既有支出項目，以確?；竟卜?wù)的穩定供給，從而對零基預算的推行構成阻力。政府總預算由部門(mén)預算構成，如何推動(dòng)各部門(mén)由以往的“護盤(pán)子、爭資金”向“謀項目、講績(jì)效”轉變，是深化零基預算改革的關(guān)鍵，也是推進(jìn)改革的一大挑戰。據《湖南省人民政府關(guān)于全面深化零基預算改革的指導意見(jiàn)》，本次深化改革在省市縣三個(gè)層面全面推進(jìn)，實(shí)現各類(lèi)財政資金全面覆蓋，重點(diǎn)完成改革預算編制方式、加強財政資源統籌、深化配套制度改革、嚴格規范預算管理等4項任務(wù)。省財政廳主要負責人表示：“立破并舉。在全面摸清底數的基礎上，樹(shù)立以事定錢(qián)的預算編制原則，打破預算安排和資金分配的‘基數’是本次深化改革的根本。當前，將著(zhù)力打破三個(gè)‘基數’?！?/strong>打破政府預算基數。全面清理評估現行支出政策和項目，執行到期、無(wú)必要實(shí)施的，堅決取消；零散碎片、性質(zhì)相近的，整合歸并；超出財政承受能力、效益不高的，調整優(yōu)化。打破部門(mén)預算基數。不再采取“基數+增長(cháng)”方式安排部門(mén)預算，所有支出預算以零為起點(diǎn)，人員經(jīng)費預算按工資標準、人數等因素據實(shí)編制，運轉支出預算主要采取定員定額方式編制，一年一核、能增能減。打破轉移支付基數。省財政將以均衡性轉移支付為重點(diǎn)，推進(jìn)財力性轉移支付“破基數”改革，在保障市縣財政平穩運行的前提下，加大動(dòng)態(tài)分配力度，降壓基數分配比重，使資金分配更加科學(xué)，更好適應形勢變化。在打破“基數”的同時(shí)，將加強財政資源統籌和科學(xué)分配，集中財力辦大事，同時(shí)堅持量入為出，嚴明支出秩序，進(jìn)而推動(dòng)財經(jīng)秩序回歸常態(tài)。省財政廳主要負責人也表示，零基預算改革是一項系統性工程，本次改革還將完善配套制度、構建管理閉環(huán)，以強化改革支撐，保障改革的實(shí)施效果。
