提要

2月5日，新華社發(fā)布的《“有基礎有條件、有信心有能力保持經(jīng)濟平穩健康可持續發(fā)展”——國家發(fā)展改革委有關(guān)負責人談當前經(jīng)濟形勢》一文中提出，適度超前開(kāi)展基礎設施投資，扎實(shí)推動(dòng)“十四五”規劃102項重大工程項目實(shí)施；推進(jìn)新型基礎設施建設，加大對傳統產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化優(yōu)化升級的支持力度；加強重大項目用地用海用能等要素保障，用好用足中央預算內投資、地方政府專(zhuān)項債券。穩定宏觀(guān)經(jīng)濟是地方政府需要切實(shí)擔負的主要責任，具體到基礎設施投資建設，還可以適度“超前”，2022年地方專(zhuān)項債發(fā)行規模相比于2020年的3.75萬(wàn)億和2021年的3.65萬(wàn)億必定會(huì )有所提升，平臺公司也將承擔更多的基建設投資任務(wù)。實(shí)際上早在去年9月6日召開(kāi)的2021中國國際數字經(jīng)濟博覽會(huì )上，金融委主任劉鶴就表示要適度超前進(jìn)行基礎設施建設，而這一切都需要地方政府利用好平臺公司這個(gè)抓手做好投融資規劃。

丨（一）地區發(fā)展不平衡是適度超前開(kāi)展基礎設施建設的原因

當前我國地區發(fā)展不平衡、不充分問(wèn)題依然較為突出，城鄉區域發(fā)展差距仍然較大，尤其是基礎設施和民生領(lǐng)域仍有較多薄弱環(huán)節需要彌補，從公共設施投入來(lái)看城鎮居民人均為農村居民人均的5倍。因此，需要針對性進(jìn)行基礎設施適度超前規劃，補齊基礎設施短板。從基礎設施補短板項目的具體投資來(lái)看，傳統的基礎設施“補短板”依然有中西部地區的“鐵公基”，縣域范圍的基礎設施和公共服務(wù)設施建設等用來(lái)彌補區域發(fā)展差距的民生工程。而這些民生工程需要提前做好規劃，尤其是適度超前來(lái)解決基礎設施短板問(wèn)題，例如：生態(tài)環(huán)保、水利工程、社會(huì )服務(wù)、區域性交通等基礎設施建設項目。

“十四五”規劃中明確了現代化基礎設施建設的方向，其中一塊是新基建，要建設以數字化基礎設施為主的基礎設施。而另一塊則是對傳統基礎設施的改造，包括對能源基礎設施、水利基礎設施以及交通基礎設施的數字化改造。2022年國家發(fā)改委提出的主題依然是擴大內需投資，穩增長(cháng)，要求實(shí)現5.5%的經(jīng)濟預期增長(cháng)目標。由此可以預知，未來(lái)從國家層面來(lái)看，如何實(shí)施擴大內需的政策舉措是重點(diǎn)；從地方政府層面來(lái)看，如何利用好政策集成效應形成穩增長(cháng)合力，同時(shí)有效應對各類(lèi)風(fēng)險挑戰是關(guān)鍵。我國現在正處于一個(gè)數字經(jīng)濟大發(fā)展的階段，而做好數字經(jīng)濟需要的基礎設施與傳統的基礎設施存在本質(zhì)上的差別，必須根據數字經(jīng)濟的特點(diǎn)進(jìn)行適度超前謀劃與建設。適度超前的基礎設施的內涵與外延，與現代化基礎設施建設的要求高度一致?！斑m度超前”本質(zhì)上是在保證經(jīng)濟發(fā)展的前提下，進(jìn)行數字化的基礎設施建設，必須遵循經(jīng)濟發(fā)展規律。例如，目前雖然我國在全力推進(jìn)5G基礎設施建設，但是5G目前依然存在著(zhù)投資基礎設施建設后，無(wú)明確應用場(chǎng)景、無(wú)法通過(guò)商業(yè)變現的問(wèn)題。所以構建新發(fā)展格局和穩增長(cháng)，需要適度超前謀劃，考慮到風(fēng)險和政策的雙重因素。

目前來(lái)看，新型基礎設施主要包括數據中心、云計算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區塊鏈等新一代的信息通信技術(shù)，以及在這些數字技術(shù)基礎上形成的各類(lèi)數字平臺。發(fā)改委通過(guò)“明目標”和“給融資”兩個(gè)方面，將新型基礎設施建設作為未來(lái)國家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，其中明目標方面：加快完善網(wǎng)絡(luò )基礎設施建設，著(zhù)力實(shí)施中西部中小城市基礎網(wǎng)絡(luò )完善工程和5G融合應用工程；系統布局統一節點(diǎn)型基礎設施建設，加速推進(jìn)10個(gè)國家數據中心集群，推進(jìn)國家新型互聯(lián)網(wǎng)交換中心、國家互聯(lián)網(wǎng)骨干直連點(diǎn)建設；給融資方面：為更好地開(kāi)展新型基礎設施建設，從資本方向推動(dòng)市場(chǎng)主體投資建設，放寬準入領(lǐng)域，降低投資門(mén)檻，加大對新型基礎設施建設的信貸支持力度，創(chuàng )新金融工具、拓寬融資渠道，為更多民營(yíng)企業(yè)參與新型基礎設施建設創(chuàng )造有利條件。由此可見(jiàn)，適度超前開(kāi)展新型基礎設施建設將是未來(lái)國家發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。

在以往規劃基礎設施建設時(shí)，往往采用自上而下的形式，很多項目都是地方政府以平臺公司為抓手進(jìn)行投資和建設。而現在基礎設施建設尤其是新型基礎設施，因為要確保技術(shù)層面和融資層面的“適度超前”，單一依靠以往自上而下的形式推進(jìn)顯然無(wú)法實(shí)現。新型基礎設施投資建設需要產(chǎn)業(yè)鏈中的各企業(yè)有機結合，建設有利于產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)協(xié)調發(fā)展的生態(tài)型基礎設施。因此未來(lái)投資、建設和運營(yíng)新型基礎設施的主體將以多元化形式參與，融資方式以及政府擔任的角色都會(huì )有所變化。例如：在進(jìn)行適度超前基礎設施投資建設時(shí)，由以往的政府主導變成政府引導，要求不攤大餅，綜合考慮當地的產(chǎn)業(yè)結構，盡量避免出現政府大規模投資的局面，將新型基礎設施建設在人口密集和經(jīng)濟發(fā)達的區域進(jìn)行，以解決大量財政投入沒(méi)有回報的問(wèn)題，同時(shí)注重財政支出缺乏效率的問(wèn)題。

地方政府性債務(wù)管理和平臺公司融資約束是近年來(lái)政策調控的重點(diǎn)，以往地方政府利用平臺公司融資增加政府隱性債務(wù)的行為已經(jīng)被嚴令禁止的情況下，適度超前開(kāi)展基礎設施建設的重點(diǎn)是解決融資的問(wèn)題。從“規劃102項重大工程項目”的要求提出以來(lái)，市場(chǎng)的第一反應就是資金從何處來(lái)，而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵則是利用好平臺公司。對于平臺公司而言，其天生的責任使命就是承擔基礎設施建設任務(wù)，在適度超前開(kāi)展基礎設施建設的要求下，可以預見(jiàn)今年專(zhuān)項債的發(fā)行量必定增加，但是在政府債務(wù)嚴控的大背景下，平臺公司如何做好投融資規劃已成為目前的焦點(diǎn)。在不增加隱性債務(wù)的紅線(xiàn)下，平臺公司不應單一承擔融資功能，還要承擔起公司的職能，做好投融資規劃，通過(guò)造血機制，依靠市場(chǎng)化途徑融資，加快自身轉型的步伐，從市場(chǎng)化業(yè)務(wù)中獲取收益、現金流及利潤，用來(lái)反哺基礎設施建設，確保投資能夠達到戰略目標。

丨（一）把握政策與經(jīng)濟變化是關(guān)鍵

適度超前開(kāi)展基礎設施投資的關(guān)鍵是通過(guò)以下三個(gè)方面利用好政策與經(jīng)濟的變化：一是突出穩字當頭，保證適度超前的穩定性。保持投資的連續性、穩定性、可持續性，提高前瞻性、針對性、有效性，把握好政策的節奏、力度和重點(diǎn)，著(zhù)力穩定適度超前開(kāi)展基礎設施建設。同時(shí)也要保持流動(dòng)性合理充裕，充分利用好金融機構政策。二是強化政策統籌協(xié)調，形成適度超前的穩增長(cháng)合力。注重研究政策的變化性，例如對比近兩年的政策，針對新的政策舉措，做好有效的應對。三是圍繞經(jīng)濟前景研究，做好適度超前的準備工作。針對國內外經(jīng)濟變化做到早安排、早動(dòng)手、早見(jiàn)效，以萬(wàn)全的準備應對各種挑戰。

丨（二）利用好平臺公司是關(guān)鍵

適度超前開(kāi)展基礎設施建設的基礎是融資，而地方政府的融資抓手就是平臺公司，在嚴格執行政府債務(wù)紅線(xiàn)的背景下，能否做好融資是衡量平臺公司能力的重要標準。未來(lái)平臺公司需要拓寬融資渠道，爭取多途徑融資，積極嘗試創(chuàng )新型產(chǎn)品。但是融資創(chuàng )新又與嚴監管政策相違背。僅21年就出臺眾多政策限制平臺公司融資，例如：4月國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》就提出平臺公司剝離其政府融資職能，同時(shí)交易所按照紅橙黃綠進(jìn)行劃分、交易所協(xié)會(huì )按照第一二三四類(lèi)企業(yè)限制平臺債券發(fā)行；8月銀保監會(huì )出臺《銀行保險機構進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)防范化解工作的指導意見(jiàn)》（銀保監[2021]15號文）；占平臺公司大部分的區縣級平臺公司發(fā)行債券再度收緊，在不得新增規模的前提下，募集用途只能借新還舊；對開(kāi)發(fā)區也有相應的限制，根據開(kāi)發(fā)區的平臺公司是否有獨立財政采取不同的監管標準。由此，正如上文所說(shuō)，利用好平臺公司就需要增強平臺公司的內生增長(cháng)力，從平臺公司財務(wù)結構入手，將政府的資產(chǎn)資源包裝注入平臺公司，改善平臺公司的資產(chǎn)結構，利用市場(chǎng)化的運營(yíng)，反哺基礎設施建設所需的資金，是解決適度超前開(kāi)展基礎設施建設資金問(wèn)題的關(guān)鍵。

丨（三）注重適度是關(guān)鍵

在不同的數字經(jīng)濟發(fā)展階段，基礎設施建設都有一定程度的超前規劃，基礎設施建設需要先行以推動(dòng)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展為目標。但是不同的階段都應保持“適度”原則，這種“適度”應從技術(shù)和經(jīng)濟兩個(gè)層面來(lái)考量，從技術(shù)層面來(lái)說(shuō)，基于新型基礎設施而來(lái)的數字經(jīng)濟發(fā)展路徑、商業(yè)模式都有相當程度上的不確定性，因此都需要試錯階段，意味著(zhù)新型基礎設施建設需要超前探索，但是不能過(guò)度過(guò)快發(fā)展，適度超前可以減少不確定性所帶來(lái)的風(fēng)險；從經(jīng)濟層面來(lái)說(shuō)，“適度”超前有經(jīng)濟方面的考慮，基礎設施往往涉及巨額資金投入，融資模式上要在杠桿率和負債率上保持一定程度的平衡性，確保新型基礎設施投資、建設和運營(yíng)的可持續性。

丨（四）做好投資是關(guān)鍵

適度超前開(kāi)展基礎設施建設關(guān)鍵在于做好投資，但是地方政府所依賴(lài)的平臺公司以及自身的投融資機制依然處于低效階段。例如多數平臺公司依然處于融資的初級階段，缺乏主動(dòng)投資意識且投后管理又較差，造成一些政府部門(mén)大量的資金沉淀，使得融資款使用效率低、投資收益低。對此地方政府應建設完善且專(zhuān)業(yè)的投融資機制，強化投資意識，通過(guò)平臺公司以市場(chǎng)化的方式投資項目，確保資金的回報率。通過(guò)優(yōu)化投融資機制，聚焦新型基礎設施建設適度超前工作，保持持續有效的投資力度。在開(kāi)展新型基礎設施建設的基礎上，進(jìn)行結構調整，提升長(cháng)期有效的供給能力，在供需相互促進(jìn)和不增加政府隱性債務(wù)負擔的條件下形成良性循環(huán)。