丨上期回顧：《十四五規劃背景下的新型城鎮化之路》

丨下期預告：《協(xié)議出讓在城市更新中的應用》

本部分重點(diǎn)討論房企參與較多的拆建類(lèi)城市更新項目流程。拆建類(lèi)城市更新項目分為四大步驟，（1）計劃立項、（2）專(zhuān)項規劃報批、（3）實(shí)施主體確認、（4）土地獲取，完成四個(gè)步驟耗時(shí)可達5-8年，流程越靠前項目不確定性越高。

圖 1：拆建類(lèi)城市更新流程與周期

（一）計劃立項

指項目申請納入“城市更新單元計劃”。申報主體可以為權利主體（如村委會(huì )等）、由權利主體委托的市場(chǎng)主體（如房企）、或市/區政府，項目申報需滿(mǎn)足一定前提，如達到最小改造規模、補公用地達到一定比重、改造意愿滿(mǎn)足條件等。其中，改造意愿征集是立項前的關(guān)鍵步驟，不同城市要求有所不同，如深圳為單地塊“雙2/3”，珠海為舊住宅“雙95%”，非舊住宅“雙3/4”。在完成意愿征集后，申報主體可向區更新辦提交申報材料，經(jīng)區、市兩級審批后項目納入“城市更新單元計劃”，標志立項成功。

（二）專(zhuān)項規劃報批

指“城市更新單元規劃”的編制和審批，通常需在立項公告后一定時(shí)限內完成方案報送，如深圳要求1年。在這一流程中，申報主體一般首先向主管部門(mén)申請核查土地及建筑物信息，再聘請有資質(zhì)的規劃設計單位編制規劃方案，并與規劃國土部門(mén)深入溝通、報審，以獲得對公司有利的批復指標。專(zhuān)項規劃報批是房企就容積率、配建要求等與政府進(jìn)行博弈的過(guò)程，通常需要耗時(shí)1-2年。

（三）確定實(shí)施主體

指通過(guò)簽訂《搬遷補償安置協(xié)議》等方式形成單一實(shí)施主體的過(guò)程。這一階段房企首先與原權力主體簽訂《搬遷補償安置協(xié)議》，再向區舊改部門(mén)申請認證實(shí)施主體資格，認證通過(guò)后與區舊改部門(mén)簽訂監管協(xié)議、設立資金監管賬戶(hù)。這一步驟通常耗時(shí)1-3年，部分城市為縮短項目周期，不絕對要求100%的簽約比例。如珠海規定，項目在城市更新單元規劃批準2年后，仍因搬遷談判未完成等原因未能確認實(shí)施主體的，如果已簽訂搬遷安置補償協(xié)議的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權比例不低于95%，市、區政府可以依法對未簽約部分房屋實(shí)施個(gè)別征收。

（四）土地獲取

指實(shí)施主體完成建筑物拆除、原房地產(chǎn)證注銷(xiāo)等工作后，與政府簽訂土地使用權出讓合同，標志舊改項目正式孵化完成。舊改項目土地一般采用“招拍掛”公開(kāi)出讓?zhuān)贁档貐^允許協(xié)議出讓。2018年4月，廣東省發(fā)布粵國土[2018]3號文，首次允許舊改用地協(xié)議出讓?zhuān)瑢V東舊改項目的推進(jìn)作用巨大。（3號文規定，三舊改造用地屬政府收儲后再次供地的，須以招拍掛方式出讓?zhuān)溆嗫梢詤f(xié)議方式出讓。）

（一）業(yè)務(wù)模式：拆除重建/有機更新/綜合整治

上海、深圳、廣州是我國城市更新起步最早、發(fā)展最快的三個(gè)城市，其典型模式分別為政府主導、市場(chǎng)主導型和多元合作型（城市社區、農村集體參與）。

1.政府主導（上海模式）：從政策制定、規劃編制到后續配套建設、項目開(kāi)發(fā)等，政府均承擔主要角色。

2.市場(chǎng)主導（深圳模式）：政府通過(guò)制定相應引導性政策，將部分權利和利益讓渡給市場(chǎng)，利用市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)運營(yíng)能力和資金來(lái)推動(dòng)項目實(shí)施。

3.多元合作（廣州模式）：加強公共參與，讓城市更新更加關(guān)注公共利益和居民利益，含土地權利人自行改造。

與棚改相比，城市更新并非只能走拆遷安置的老路，還可以采用有機更新（又稱(chēng)改建擴建、功能改變等）和綜合整治（又稱(chēng)微改造、風(fēng)貌保護、舊宅修繕等）?！安?、改、留”三大模式互不排斥，可以有機應用于同一項目的不同單元。

1.拆除重建類(lèi)：拆除重建類(lèi)指的是對區域原有的建筑物僅做點(diǎn)狀保留，其余基本全部拆除，再根據城市新的規劃來(lái)重新建設的更新。更新之前和之后的土地使用權和用途完全發(fā)生變化。

2.有機更新類(lèi)：對區域內原有的建筑基本保留，改變或不改變原有使用功能，只有少量拆建的更新。在這個(gè)模式下，土地使用權主體、功能和用途是可變可不變的。

3.綜合整治類(lèi)：這類(lèi)基本不涉及房屋建筑的拆建，而是通過(guò)整治、改善、保護、活化來(lái)完善更新區域的基礎設施、公共配套、美化環(huán)境，使整個(gè)改造區域的配套功能和環(huán)境完善提升。這類(lèi)綜合整治權屬和用途是完全不變的，無(wú)法產(chǎn)出大量的經(jīng)濟效益，所以過(guò)去主要都是由政府以及相關(guān)的企業(yè)來(lái)進(jìn)行投資。

從各地的實(shí)踐來(lái)看，不同區域的城市更新具有明顯的本地特色：

上海：上世紀90年代，上海市政府引入香港瑞安地產(chǎn)打造了“上海新天地”這一城市更新金牌項目。隨著(zhù)近年來(lái)拆遷成本上漲，在上海復制“新天地式”的片區開(kāi)發(fā)項目難度較大。市場(chǎng)化參與者更傾向于對單體建筑進(jìn)行改造，如黃浦區“8號橋”項目，而大規模片區開(kāi)發(fā)項目的重任則落在上海本地國企、城投肩上，其中最典型的案例是普陀區紅旗村項目。上海城市更新正從早年的市場(chǎng)參與（外資參與）向政府主導、市場(chǎng)參與轉變。

廣州：廣州城市更新先后經(jīng)歷了危房和城中村改造時(shí)期（2009年之前），三舊改造時(shí)期（2009年至2015年）和城市更新時(shí)期（2015年至今），建立了城市更新實(shí)施辦法+舊村莊、舊廠(chǎng)房、舊城鎮更新辦法的“1+3”城市更新政策體系。與上海相比，廣州更注重市場(chǎng)主體的參與，重視原始居民、村民利益，采取政府、集體、企業(yè)多元合作的開(kāi)發(fā)模式，其中獵德村、琶洲村項目最具有代表性。

深圳：深圳的城市更新起步較早，后加入到廣東省“三舊”改造的行列在。與廣州相比，深圳較早完成集體土地轉國有土地，其城市更新案例中居民、村民集體參與的情況較少，更多是由地產(chǎn)商等市場(chǎng)化主體完成。

北京：北京作為千年古都，其城市更新更加重視傳統建筑修繕和城市風(fēng)貌保護，強調整體保護、有機更新，拆除重建的比例較小。

（二）供地模式：協(xié)議出讓/定向招拍掛/補繳價(jià)款

城市更新的供地模式通常為一二級聯(lián)動(dòng)，除了公開(kāi)招拍掛之外，還有協(xié)議出讓、定向招拍掛（有條件招拍掛）和補繳價(jià)款等多種形式。

1.協(xié)議出讓?zhuān)?/strong>協(xié)議出讓與招拍掛是土地出讓的兩種形式，根據國土資源部2007年39號文：經(jīng)營(yíng)性土地只能通過(guò)招拍掛形式出讓。只有省級/直轄市級完成城市更新立法的地區才可能通過(guò)協(xié)議出讓取得經(jīng)營(yíng)性土地。這也是各地實(shí)施城市更新的最大政策“障礙”。

2.定向招拍掛：在招拍掛中設置特定條件，如僅限一級整理主體或某特定二級主體。對于省級層面尚未完成城市更新立法的區域，定向招拍掛是最切實(shí)可行的替代措施。

3.補繳價(jià)款：①城市更新導致土地性質(zhì)、用途、指標、容積率發(fā)生調整的，相關(guān)受益主體應按市場(chǎng)價(jià)格或特定價(jià)格補繳土地出讓金；②在協(xié)議出讓和定向招拍掛模式中，一級整理主體通常也是二級拿地主體，一級開(kāi)發(fā)成本通?？梢哉鄣滞恋爻鲎尳?，相關(guān)主體在招拍掛時(shí)僅需補繳剩余出讓金。

城市更新實(shí)踐中還出現了直接由原始權益人與實(shí)施主體進(jìn)行土地使用權轉讓的模式（規避協(xié)議出讓是否違反上位法的風(fēng)險），以及分期繳納土地出讓金、延期繳納土地出讓金、土地作價(jià)入股、國有土地劃撥等土地運作創(chuàng )新模式。

（三）投融資模式：財政資金/專(zhuān)項債/貸款/PPP/城市更新基金

1.地方政府利用財政資金投資。主要針對公益性較強的舊改、綜合整治項目。典型案例有：鄭州市回族區項目。

2.地方政府發(fā)行專(zhuān)項債投資。2020年94號文嚴格約束了專(zhuān)項債資金用途“新增專(zhuān)項債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴禁用于發(fā)放工資、單位運行經(jīng)費、發(fā)放養老金、支付利息等，嚴禁用于商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目、企業(yè)補貼等。同時(shí)，堅持不安排土地儲備項目、不安排產(chǎn)業(yè)項目、不安排房地產(chǎn)相關(guān)項目?！?4號文限制了專(zhuān)項債在城市更新中的應用：能夠利用專(zhuān)項債的城市更新項目須具備收益現金流平衡、不涉及土儲、不涉及地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)，主要是“改”與“留”項目。

3.城投/國企代表政府投資，平臺可以作為一級、二級實(shí)施主體，也可以作為一級“委托代建”業(yè)主方。地方城投、國企利用自有資金、銀行貸款、債券資金或其他融資進(jìn)行投資。與傳統的保障房、棚改、舊改項目相比，城市更新具有更強的市場(chǎng)化屬性，參與城市更新符合城投轉型大趨勢，滿(mǎn)足不新增隱性債務(wù)要求，是城投平臺參與土地一二級開(kāi)發(fā)的重要突破口。典型案例：上海市紅旗村項目。

4.市場(chǎng)化機構投資（F+EPC、PPP）。市場(chǎng)化機構參與是城市更新與棚改、舊改相比的最大亮點(diǎn)之一，可以通過(guò)一級項目招投標直接參與、或者經(jīng)由城投/國企委托代建參與、或者通過(guò)“F+EPC”、PPP模式參與。主要參與者仍然以地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為主，但其中具備商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗的主體更具優(yōu)勢。典型項目：上海新天地項目、上海三鄰橋項目、北京798項目。

5.城市更新基金：真股權與明股實(shí)債并存。

2021年6月17日，上海宣布成立城市更新基金，基金總規模約800億元人民幣，將定向用于投資舊區改造和城市更新項目，促進(jìn)上海城市功能優(yōu)化、民生保障、品質(zhì)提升和風(fēng)貌保護。

6.城市更新貸款：國開(kāi)行與建行積極參與。

2020年17日，國家開(kāi)發(fā)銀行與吉林、浙江、山東、湖北、陜西5省，中國建設銀行與重慶、沈陽(yáng)、南京、合肥、福州、鄭州、長(cháng)沙、廣州、蘇州9個(gè)城市，分別簽署支持市場(chǎng)力量參與城鎮老舊小區改造戰略合作協(xié)議。

2021年4月29日，國開(kāi)行重慶分行向重慶市首個(gè)城市更新項目——九龍坡區民主村片區城市更新項目發(fā)放貸款17.5億元，支持項目加快推進(jìn)，以改善老舊片區居民生活環(huán)境，提升核心區域城市形象。
2021年5月31日，銅陵市政府與國開(kāi)行安徽分行城市更新項目合同簽署儀式在合肥舉行，銅陵經(jīng)開(kāi)區申報的城市更新項目和基礎設施建設項目成功入列首批簽約貸款項目，總額度16億元，期限20年，年利率約4.5%。

2021年6月19日，天津城投集團與國家開(kāi)發(fā)銀行天津市分行簽署戰略合作協(xié)議，雙方將進(jìn)一步加大在城市更新、城市路橋、環(huán)境水務(wù)、軌道交通等領(lǐng)域的合作力度和合作深度。雙方本次確定擬合作的4大類(lèi)、15個(gè)項目，其中，城市更新試點(diǎn)項目4個(gè)，總投資約400億元；其它重大基礎設施項目11個(gè)，總投資約800億元。

（四）潛在風(fēng)險：土地出讓是否違反上位法，城市更新融資是否屬于地產(chǎn)前融

1.各地城市更新政策允許協(xié)議轉讓是否違反土地相關(guān)上位法？

首先，土地相關(guān)法律法規中的上位法是《中華人民共和國土地管理法》，其中第一章第二條明確規定：“土地使用權可以依法轉讓?！币虼?，城市更新的原始權益人可以依法向實(shí)施主體轉讓土地使用權。

其次，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二章第六條明確了土地使用權變更的主管部門(mén)：“依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著(zhù)物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出土地變更登記申請，由原土地登記機關(guān)依法進(jìn)行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效?！?/p>

第三，國土資源部《土地儲備管理辦法》明確了土地儲備的含義：“土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門(mén)為調控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲存以備供應的行為。土地儲備工作統一歸口國土資源主管部門(mén)管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實(shí)施工作。財政部門(mén)負責土地儲備資金及形成資產(chǎn)的監管?！笨芍?，土地儲備是政府取得土地以備供應的方式，與土地使用權轉讓是兩個(gè)不同概念。

此外，《土地儲備管理辦法》明確了哪些土地可以納入儲備范圍，但并非規定符合這些要求的土地必須進(jìn)行土地儲備：“（八）下列土地可以納入儲備范圍：1.依法收回的國有土地；2.收購的土地；3.行使優(yōu)先購買(mǎi)權取得的土地；4.已辦理農用地轉用、征收批準手續并完成征收的土地；5.其他依法取得的土地?！?/p>

第四，國土資源部《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第四條規定：“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè )和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應當以招標、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓?！闭信膾炫c協(xié)議出讓是政府向市場(chǎng)有償供應土地使用權的兩種方式，前者是主流模式、后者是特殊模式。各地出臺的城市更新政策主要針對經(jīng)營(yíng)性用途只能通過(guò)招拍掛形式出讓提出不同說(shuō)法。

（1）如果土地使用權僅在原始權益人和實(shí)施主體之間轉讓?zhuān)贿`反上述法律法規。

（2）如果土地使用權經(jīng)由政府收儲、再出讓給實(shí)施主體的，則要具體情況具體分析。國土資源部《招標拍賣(mài)掛牌出讓國有建設用地使用權規定》屬于部委行政規章，而各地出臺的城市更新政策，其中已完成立法的屬于地方法規。

（3）省級以下行政級別的法規、規章與部委行政規章不一致的，應按照部委規章執行，即凡涉及經(jīng)營(yíng)性用地的不能通過(guò)協(xié)議轉讓形式出讓。

（4）省級和直轄市地方法規與部委行政規章發(fā)生沖突的，根據《中華人民共和國立法法》第八十六條規定，地方性法規與部門(mén)規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國務(wù)院提出意見(jiàn)，國務(wù)院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門(mén)規章的，應當提請全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )裁決。

綜上所述，對于已經(jīng)完成省級立法的地方，可以通過(guò)協(xié)議出讓的形式出讓土地；對于尚未完成省級立法的地方，可以通過(guò)原始權益人向實(shí)施主體直接轉讓土地使用權的方式規避政策障礙。

2.金融機構為城市更新實(shí)施主體提供融資是否屬于前融？

對于不涉及土地收儲的城市更新項目，一級整理環(huán)節融資屬于正常的工程項目貸，二級開(kāi)發(fā)環(huán)節融資的屬于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)貸，實(shí)施主體并購原始權益人股份的融資屬于并購貸。但值得注意的是，根據《商業(yè)銀行并購貸款風(fēng)險管理指引》以及各地銀保監局出臺的政策，以收購土地使用權為目的的并購貸應穿透審查，存在被認定為前融的風(fēng)險。

對于涉及到土地收儲的項目，一級整理成本可能用于抵扣土地出讓金，因此金融機構提供的一級項目貸可能涉嫌提供前融；由于土地經(jīng)過(guò)收儲，實(shí)施主體需要通過(guò)招拍掛或協(xié)議出讓方式交納土地出讓金，金融機構不能為此提供融資；二級開(kāi)發(fā)環(huán)節，融資屬于開(kāi)發(fā)貸范疇，不受影響。

（一）政府主導模式：中海紅旗村項目

上海新天地項目是城市更新的前奏，紅旗村項目成為上海模式標桿。

1.新天地項目：城市更新的前奏，開(kāi)發(fā)商從一級介入/以改代拆保留原貌

新天地位于上海市中心區，隸屬于原太平橋地區，該地區曾是上海最大的成片石庫門(mén)里弄之一，改造前由于長(cháng)期超負荷使用，居住條件十分惡劣。1999年，瑞安集團取得新天地52公頃土地，斥資6.7億元用于當地居民動(dòng)遷，項目分15年開(kāi)發(fā)，于2012年正式完工。新天地已經(jīng)成為上海市的一張名片，該項目也是全國城市更新項目中的最成功的案例。

2.紅旗村項目：地方國企負責一級整理，開(kāi)發(fā)商通過(guò)公開(kāi)招拍掛拿地

紅旗村位于上海市普陀區，是上海中心城區最復雜的“城中村”。2015年，上海市普陀區下屬?lài)笊虾Ｖ协h(huán)投資開(kāi)發(fā)（集團）有限公司正式承擔該項目的土地一級整理工作，累計拆除舊房面積36萬(wàn)平方米（違章建筑占80%），有效疏導流動(dòng)人口6萬(wàn)人以上。2018年10月11日，上海海升環(huán)盛房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（中海地產(chǎn)子公司）以底價(jià)93.99億元拿下了紅旗村公開(kāi)掛牌的四宗地塊。2020年2月14日，中海地產(chǎn)聯(lián)合體再次以14.13億拿下上海普陀區紅旗村舊改項目的2宗商住地塊。

2019年8月26日，中海臻如府即開(kāi)盤(pán)銷(xiāo)售，從拿地到銷(xiāo)售周期不到一年時(shí)間。在各地眾多城市更新案例中，紅旗村模式同時(shí)發(fā)揮了政府在政策制定、資源協(xié)調方面的優(yōu)勢、城投/國企在一級項目開(kāi)發(fā)環(huán)節的優(yōu)勢以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在二級開(kāi)發(fā)方面的優(yōu)勢。與其他案例相比，紅旗村模式更像傳統棚改、其創(chuàng )新性稍顯不足，但恰恰由于需要突破的政策障礙較少、各方參與該模式的學(xué)習成本最低，其在全國推廣的可行性最高。

（二）市場(chǎng)主導模式：深圳佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)、廣州獵德村項目

1、企業(yè)收購改造模式案例：深圳佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)

佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)位于龍崗區坂雪崗科技城核心區，前身為寶吉工藝品（深圳）有限公司廠(chǎng)址（以下簡(jiǎn)稱(chēng)寶吉廠(chǎng)）。寶吉廠(chǎng)曾為全球最大的圣誕樹(shù)生產(chǎn)廠(chǎng)家，2008年金融危機破產(chǎn)后廠(chǎng)房廢棄，2010年1月佳兆業(yè)以8.4億的價(jià)格收購該廠(chǎng)房，并向深圳市政府申請將用地性質(zhì)更改為商業(yè)、住宅，計劃將原寶吉廠(chǎng)開(kāi)發(fā)為含商業(yè)、住宅、學(xué)校的大型綜合體項目——佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)。2011年1月深圳市龍崗區政府下發(fā)了《關(guān)于寶吉工業(yè)區（華為片區GX03更新單元西片）專(zhuān)項規劃審查意見(jiàn)的函》，批準寶吉廠(chǎng)城市更新項目；2011年3月該項目被列入深圳市“十二五”規劃60個(gè)重點(diǎn)工程項目之一；2011年9月，佳兆業(yè)完成項目范圍內的搬遷和拆遷談判，并全部簽訂《搬遷補償協(xié)議書(shū)》；2012年12月所有回遷戶(hù)完成選房工作。

佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)項目總占地面積約為40萬(wàn)方，總建筑面積約為180萬(wàn)方，項目共分為4期，2012年12月該項目實(shí)現首次銷(xiāo)售，項目從獲取到首開(kāi)時(shí)滯35個(gè)月。截至2019年末，佳兆業(yè)城市廣場(chǎng)已經(jīng)開(kāi)發(fā)3期，為包含學(xué)校、寫(xiě)字樓、商業(yè)購物中心的大型綜合體項目

與上海、廣州相比，深圳的城市更新更像市場(chǎng)化棚改項目。與各地依靠政府和城投推動(dòng)棚改不同的是，深圳城市更新大膽引入開(kāi)發(fā)商操盤(pán)，可以大幅降低地方財政和城投國企的壓力。

2、村企業(yè)合作改造模式案例：廣州獵德村項目

獵德村是廣州市首個(gè)改造的城中村，1994年獵德村與廣州市土地開(kāi)發(fā)中心簽訂《交地協(xié)議》，2002年天河區政府同意獵德村撤銷(xiāo)村民委員會(huì )，建立獵德經(jīng)濟發(fā)展公司。2007年5月獵德村改造計劃正式啟動(dòng)，7月村集體通過(guò)了拆遷補償方案：獵德村原地拆除，村西片區逾11萬(wàn)方土地用作商業(yè)用途，公開(kāi)市場(chǎng)拍賣(mài)后所得款項用于滿(mǎn)足村改造資金的需求；村東片區拆遷后用于安置居民，具體拆遷補償原則為“拆一補一”，并另在村南保留一塊土地建設酒店以支持集體經(jīng)濟發(fā)展。

獵德村項目最大亮點(diǎn)是村集體自主改造，引進(jìn)三家開(kāi)發(fā)商富力地產(chǎn)、合景泰富、新鴻基地產(chǎn)在原址建設開(kāi)發(fā)酒店、公寓、商場(chǎng)和安置房。富力地產(chǎn)負責甲級寫(xiě)字樓和五星級酒店、酒店式公寓部分，合景泰富地產(chǎn)負責公寓部分，新鴻基地產(chǎn)則專(zhuān)注商業(yè)部分。

該項目一改早年由政府主導的城市更新模式，首創(chuàng )了廣州特色的多元合作城市更新模式，是廣州城市更新的典型代表。在“獵德模式”的成功參照下，林和、楊箕、琶洲、天河冼村、黃埔魚(yú)珠等項目順利實(shí)施。

獵德村是2015年之前“三舊改造”時(shí)期的典型代表，其首創(chuàng )的村集體自主改造模式對于需要大規模拆除重建、項目涉及多方利益的地區有較高的參考價(jià)值。

（三）政府和市場(chǎng)合作模式：新湖中寶閘北舊改項目

新湖中寶閘北青-12地塊舊城改造項目位于上海靜安區核心位置，多數為房齡超過(guò)50年的棚戶(hù)區。2002年新湖中寶拿下該地塊，項目總占地面積約6.5萬(wàn)方，總建面約34.5萬(wàn)方。項目分為兩期拆遷，一期于2002年開(kāi)始動(dòng)遷，預計總投資3.5萬(wàn)億，2010年拆遷完成，2015年首次開(kāi)盤(pán)，2017年正式交付。二期于2007年獲得準拆證，2014年開(kāi)始正式拆遷，受部分單位未簽約影響，2017年完成全部拆遷，項目預計2020年開(kāi)盤(pán)預售。

（一）堅守城市更新四條紅線(xiàn)

2021年8月31日，住建部正式發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知（建科〔2021〕63號）》，63號文仍然采用了監管層近年來(lái)最為有效的監管模式，即以硬性指標來(lái)進(jìn)行管理，其對城市更新設定的硬性指標也可以稱(chēng)為“城市更新四道紅線(xiàn)”：

1.拆舊比：原則上城市更新單元（片區）或項目?jì)炔鸪ㄖ娣e不應大于現狀總建筑面積的20%。開(kāi)發(fā)商之所以有動(dòng)力進(jìn)行舊改項目的開(kāi)發(fā)，原因就是項目給予配比一定的融資區，這個(gè)融資區的土地就來(lái)源于原建筑的拆除，該比例被設定的如此之低，意味著(zhù)開(kāi)發(fā)商最大的利益回報來(lái)源被嚴格管控。

2.拆建比：原則上城市更新單元（片區）或項目?jì)炔鸾ū炔粦笥?。結合拆舊比限定，為了防止拆除面積小但增建面積大，其實(shí)是限制了新舊容積率的相對差，新舊容積率相差越大，拆除收益也就越大，結合拆舊比例不高于20%，也就從總量上限制了新建總面積，從而限制了項目整體收益。

3.就地、就近安置率：城市更新單元（片區）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%，該指標較大程度上加大了項目的開(kāi)發(fā)難度，增加了項目實(shí)施主體的成本，通過(guò)開(kāi)發(fā)新城大規模搬遷原居民的做法行不通了，即項目實(shí)施主體通過(guò)等量不等價(jià)的土地置換實(shí)現項目收益的方法行不通了。

4.租金年度增長(cháng)率：城市住房漲幅不超過(guò)5%。這是對地方政府提出的要求，地方政府需要平衡和統籌城市更新對住房租賃市場(chǎng)產(chǎn)生的影響，能夠從一定程度上控制地方政府作出集中大規模拆改的規劃。

（二）把握城市更新融資機遇

在建設時(shí)序合理安排的基礎上，做好融資計劃。首先城投公司要加強與財政部門(mén)的溝通，最大化的爭取中央補助資金、地方政府專(zhuān)項債券資金；其次，要充分發(fā)揮財政資金的撬動(dòng)引領(lǐng)作用，引入外部具備相關(guān)能力和優(yōu)勢的合作單位共同參與發(fā)起設立城市更新基金；再次，城投公司將自身資源集聚能力與開(kāi)發(fā)性、政策性銀行融資、融智優(yōu)勢相結合，建立長(cháng)期、穩定和深度的金融合作關(guān)系；最后，城投公司要積極開(kāi)展并創(chuàng )新企業(yè)債、中期票據、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化融資方式。

（三）加強資源整合，實(shí)現投入產(chǎn)出平衡

城市更新作為一項綜合性政府的城市建設行動(dòng)，涉及的利益主體廣，包括政府、社區、居民和企業(yè)等多元化主體，城投公司作為城市更新實(shí)施主體應發(fā)揮國有企業(yè)資源整合優(yōu)勢，做好不同利益群體之間的溝通和協(xié)商。政府方面要爭取多方面的支持，包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、政府直接投資、財政專(zhuān)項資金、土地資源、稅費減免等，降低開(kāi)發(fā)成本和運營(yíng)難度，增加項目收入來(lái)源。居民層面，要做好意愿征集與協(xié)商、需求調研、監督和評價(jià)等方面的工作，保障利益相關(guān)者的知情權、參與權、受益權。企業(yè)層面，城投公司要做好外部資本的招商合作工作，包括規劃設計單位、金融機構、施工單位、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、產(chǎn)業(yè)運營(yíng)商、社區運營(yíng)商等。

資金能否平衡、現金流何時(shí)回正、收益如何保障？是城投公司開(kāi)展城市更新項目必須要考慮的問(wèn)題。城市更新項目涉及環(huán)節多，在每一個(gè)環(huán)節均能構成盈利來(lái)源，要實(shí)現項目投入產(chǎn)出平衡，需要城投公司合理規劃，爭取正收益項目和負收益項目進(jìn)行打包組合，并充分挖掘項目潛在收益。比如配套公共停車(chē)場(chǎng)、充電站、能源站等公共設施的運營(yíng)收入，引入酒店、購物、餐飲、會(huì )展等配套商業(yè)業(yè)態(tài)等。同時(shí)城投公司也應提高運營(yíng)管理能力，創(chuàng )新業(yè)務(wù)模式，提高運營(yíng)收入。

（四）多角度、多方式參與城市更新項目

從實(shí)踐來(lái)看，參與城市更新項目的主體除了城投類(lèi)企業(yè)外，主要還有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、施工單位，這與城市更新項目的建設開(kāi)發(fā)內容是相吻合的。通過(guò)多年的市場(chǎng)化發(fā)展轉型，很多城投公司往往也形成了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程建設施工等業(yè)務(wù)板塊，因此，城投公司從不同的角度參與城市更新項目。

1.城投公司作為政府方代表參與城市更新PPP項目，目前重慶、南寧、西安等地均已明確鼓勵采用PPP模式推進(jìn)城市更新項目的實(shí)施。

2.作為政府授權主體通過(guò)“政府授權+股權合作”或“投資人+EPC+O”的模式參與城市更新項目，由地方政府授權城投公司作為城市更新主體，城投公司依法遴選投資人，并與投資人共同合作成立項目公司，由項目公司具體負責城市更新項目的實(shí)施。

3.從房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的角度，通過(guò)一二級聯(lián)動(dòng)或一二三級聯(lián)動(dòng)的方式參與城市更新項目。通過(guò)二級房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)銷(xiāo)售或者三年的物業(yè)持有獲取一定的收益，以彌補基礎設施和公共服務(wù)設施建設和運營(yíng)帶來(lái)的收益不足的問(wèn)題，實(shí)現項目投資和收益整體自平衡。此種模式要注意土地獲取的合法合規性。

4.從工程施工角度，參與城市更新項目，包括土地一級開(kāi)發(fā)、基礎設施及市政配套、住宅、商業(yè)、辦公等工程建設。