專(zhuān)題一回顧：原創(chuàng )丨原創(chuàng )丨【城投融資策略系列】專(zhuān)題一：城投融資環(huán)境不容樂(lè )觀(guān)

專(zhuān)題二回顧：原創(chuàng )丨【城投融資策略系列】專(zhuān)題二：城投融資困境的成因

專(zhuān)題三回顧：原創(chuàng )丨【城投融資策略系列】專(zhuān)題三：城投困境化解的現實(shí)選擇

在有條件的情況下，地方政府支持下，根據實(shí)際情況對轄區內各種類(lèi)型的城投公司進(jìn)行必要的重組，在短期內，可較快速度幫助城投公司走出債務(wù)及融資困境。

（一）城投平臺整合的類(lèi)型及實(shí)例

整合類(lèi)型方面，平臺整合目的可以分為兩大類(lèi)：（1）數量整合。從各地政策要求來(lái)看，部分省份直接限定了平臺數量，平臺數量控制的參考因素主要是行政級別，市、區縣、園區分別限制不同的數量，通過(guò)整合可以直接減少平臺數量。（2）質(zhì)量整合。部分平臺業(yè)務(wù)相近、板塊重疊，通過(guò)歸類(lèi)整合，可以使每個(gè)平臺分工更加明確，提升質(zhì)量及競爭力。

整合形式方面，從各地城投平臺整合具體案例來(lái)看，平臺整合大致可以分為四種形式：（1）吸收型整合：以某一既有平臺為主體，整合其他平臺；（2）新設型整合：新設平臺集團整合區域內資源；（3）按業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合：根據不同的業(yè)務(wù)類(lèi)型，將資源集中后整合成不同的專(zhuān)業(yè)集團；（4）按管理區域和業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合：根據不同行政或功能區域，同時(shí)統籌不同的業(yè)務(wù)類(lèi)型，設置兩家及以上的平臺集團整合區域內資源。

1、吸收型整合：以既有平臺為主體，整合其他平臺

吸收型整合模式主要有“1+N”、“2+N”兩種。

（1）達州市“1+N”模式

達州市政府于2020年對達州市平臺進(jìn)行了資產(chǎn)重組，將區域內較大的融資平臺達州發(fā)展、達州國資、達州交投均納入達州市投資有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“達州投資”）合并范圍。對新納入公司的區縣平臺管控方面，人事任命均由黨組織進(jìn)行管理，融資管控實(shí)行總額控制，債務(wù)則依據“誰(shuí)用錢(qián)誰(shuí)還錢(qián)”的原則實(shí)施。

整合效果方面，達州投資經(jīng)過(guò)整合后資產(chǎn)規模大幅增加，總資產(chǎn)增至815.93億元，凈資產(chǎn)增至346.91億元，較整合前分別大幅增長(cháng)151.36%、193.82%。同時(shí)業(yè)務(wù)規模和區域范圍擴大，新增糧油銷(xiāo)售等可以貢獻現金流的業(yè)務(wù)，資產(chǎn)負債率有所下降，財務(wù)指標得以改善。債券估值方面，以“20達州02”為例， 2020年9月30日達州投資關(guān)于資產(chǎn)重組的公告發(fā)布后，“20達州02”的中債估值顯著(zhù)下行，從10月14日的7.41%下滑至10月15日的6.81%（下行60bp）。

（2）平陽(yáng)縣“1+8”模式

從2018年起，平陽(yáng)縣政府以“做優(yōu)資產(chǎn)、做大收入、做強企業(yè)”為思路，構建“1+N集團”模式框架，搭建縣國發(fā)公司“1+8”集團體系。

“1”即平陽(yáng)縣國資發(fā)展有限公司。

“8”即平陽(yáng)縣國資發(fā)展有限公司下屬8家一級子公司：（1）平陽(yáng)縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)有限公司；（2）平陽(yáng)縣旅游發(fā)展投資有限公司；（3）平陽(yáng)縣城市建設投資有限公司；（4）平陽(yáng)縣公用事業(yè)投資有限公司；（5）平陽(yáng)縣交通投資集團有限公司；（6）平陽(yáng)縣水利發(fā)展投資有限公司；（7）平陽(yáng)縣灘涂圍墾開(kāi)發(fā)建設有限公司；（8）溫州長(cháng)安集團有限公司。

圖1：平陽(yáng)縣縣平臺整合概況

（3）貴州省龍里縣“2+N”模式

2015年12月，龍里縣政府按照“2個(gè)管理母公司，多個(gè)專(zhuān)業(yè)子公司”的思路，選取經(jīng)營(yíng)狀況較好的平臺公司設立為母公司，再兼并部分平臺公司作為其子公司。具體操作上，龍里縣政府分別以縣國資公司和貴龍城投公司為主體，將縣供排水公司、縣工投公司、交投公司等20多家國有資產(chǎn)公司、投融資平臺公司，整合組建貴州騰龍實(shí)業(yè)集團和貴州貴龍實(shí)業(yè)集團兩大集團公司，形成“2+N”模式架構。其中，貴龍集團由貴龍城市經(jīng)濟帶投資開(kāi)發(fā)有限公司等公司整合而成，主要負責轄區內經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理；騰龍集團由龍里縣國有資本營(yíng)運有限責任公司等公司整合組建而成，主要負責龍里縣城區及供水領(lǐng)域等公益性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)管理。龍里縣政府通過(guò)分別整合經(jīng)營(yíng)性、公益性?xún)深?lèi)資源進(jìn)入兩個(gè)平臺主體，達到了資源整合的目的且確立了劃分不同類(lèi)型平臺分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的思路。

圖2：龍里縣平臺整合概況

（4）浙江安吉縣“2+N”模式

浙江安吉縣在整合中也形成了以?xún)纱笸度谫Y平臺為主的“2+N”模式，兩大平臺，一是浙江安吉兩山國有控股集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩山國控”），將安吉交投、國投及產(chǎn)投進(jìn)行整合；二是浙江安吉國控建設發(fā)展集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“安吉國控”），專(zhuān)門(mén)負責開(kāi)發(fā)區范圍內的業(yè)務(wù)。

（5）安陽(yáng)市“2+N”模式

2021年2月，安陽(yáng)縣政府根據各平臺公司歷史沿革、資產(chǎn)規模、負債水平、業(yè)務(wù)運營(yíng)、人員配置、內部管理以及下屬子公司構成等具體情況，以安陽(yáng)市城鄉一體化示范區建設投資有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“示范區建投”）、安陽(yáng)東飛航空運動(dòng)城建設發(fā)展有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“東飛航空”）為主體，通過(guò)一系列內外部整合重組操作，構建安陽(yáng)縣（含示范區）兩個(gè)一級政府投融資平臺公司，其中：整合重組后的安陽(yáng)市城鄉一體化示范區建設投資有限公司保留原來(lái)的名稱(chēng)（簡(jiǎn)稱(chēng)“示范區建投”），以示范區財政局為出資人，100%持股，負責全縣范圍內的城鄉建設、現代農業(yè)、股權投資、金融服務(wù)、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)；整合重組后的東飛航空更名為安陽(yáng)縣城市投資運營(yíng)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“安陽(yáng)縣城投”），以安陽(yáng)縣財政局為出資人，100%持股，負責全縣范圍內的置業(yè)開(kāi)發(fā)、園區的投資建設及運營(yíng)管理（通航、新能源汽車(chē)、智能制造三大主導產(chǎn)業(yè)園區）等業(yè)務(wù)。

兩大平臺公司以各自子公司等二級平臺公司為實(shí)體化運營(yíng)主體，充分發(fā)揮各自業(yè)務(wù)板塊內相應的投資、融資、建設、運營(yíng)管理職能，最終實(shí)現各自定位明確、職能互補、分業(yè)運營(yíng)，提高國有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理水平，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。

通過(guò)整合重組，一方面，打造上述兩個(gè)一級平臺主體，能夠最大限度集中區域內資產(chǎn)、資源，統籌項目規劃、城建融資及資金使用，理順平臺公司決策機制，解決好項目資金“借、用、管、還”問(wèn)題；另一方面，以業(yè)務(wù)板塊定位為出發(fā)點(diǎn)，集中各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域內資產(chǎn)資源，分業(yè)經(jīng)營(yíng)，獨立運作。健全平臺公司經(jīng)營(yíng)管理體制，推動(dòng)平臺公司進(jìn)行市場(chǎng)化、實(shí)體化、規范化和多元化的運作，提高平臺公司自主經(jīng)營(yíng)和持續盈利的能力，增強平臺公司的自我造血功能。

表3：安陽(yáng)市平臺整合概況

總體而言，吸收型整合的城投公司在經(jīng)過(guò)整合后，鞏固了其在當地的重要性，在財務(wù)指標得以改善、資產(chǎn)規模大幅增加的情況下，可能存在估值下行或信用利差收窄的投資機會(huì )，融資產(chǎn)品市場(chǎng)認可度將有所提升。

2、新設型整合：新設平臺集團整合區域內資源

新設型整合的一種模式是采取1+N模式，即新設平臺集團整合區域資源，形成一家大型的投資控股集團下設N家子平臺模式。另外還有“2+N”、“N+N”模式。

（1）聊城高新區“1+N”模式

2020年7月，針對目前市場(chǎng)需求及發(fā)展狀況，為有效解決發(fā)展所需的資金、土地、項目、人才、建設等要素，聊城高新區統籌區屬?lài)匈Y源、國有資產(chǎn)、國有資金、國有資本，組建了聊城高新控股集團有限公司。將聊城高新區財金建設發(fā)展公司、山東九州高科建設有限公司、聊城高新城市運營(yíng)有限公司、聊城高新人才發(fā)展有限公司4個(gè)平臺劃入集團。集團公司定位于實(shí)體化的政府投融資平臺、專(zhuān)業(yè)化的現代工業(yè)園區運營(yíng)商、市場(chǎng)化的城市綜合發(fā)展商、系統化的創(chuàng )新資源集成商、多元化的公用事業(yè)服務(wù)商，主要負責專(zhuān)業(yè)園區規劃、產(chǎn)業(yè)培育、基礎設施建設、投融資、土地開(kāi)發(fā)管理、項目服務(wù)等。截止2021年6月底，總資產(chǎn)121.99億元，信用評級為AA。

四家子公司主要負責不同業(yè)務(wù)板塊：山東九州高科建設有限公司負責棚戶(hù)區改造、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)、城市基礎設施投資建設、學(xué)校、醫院等公益性項目建設等板塊；聊城高新財金控股有限公司負責新能源新材料高端裝備、醫養健康、信息技術(shù)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)、金控業(yè)務(wù)和園區開(kāi)發(fā)運營(yíng)服務(wù)等板塊；聊城高新城市運營(yíng)有限公司負責城園林綠化管理、環(huán)衛保潔管理、市政設施管理等板塊，完善城市功能，改善城市人居環(huán)境，增強城市綜合承載力，努力打造美麗生態(tài)宜居高新區；聊城高新人才發(fā)展有限公司負責建設全鏈條全方位人才服務(wù)體系、聚焦人才精準引進(jìn)和服務(wù)、人才創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)載體建設、人才創(chuàng )業(yè)投資、人才安居教育等板塊。

圖3：聊城高新區平臺整合概況

2021年8月，子長(cháng)市政府推動(dòng)現有平臺和國有企業(yè)整合為一個(gè)資產(chǎn)規模50億元的融資平臺公司——陜西子長(cháng)瓦窯堡投資集團有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)集團公司)。

按照積極穩妥、分類(lèi)施策、分步整合的原則，對全市融資平臺、國有企業(yè)作為獨立法人二級子公司分批納入新組建的集團公司。第一批納入集團公司的二級子公司8個(gè)，分別為：子長(cháng)市城市建設投資有限責任公司、子長(cháng)市農村公路養護有限責任公司、子長(cháng)市礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限責任公司、子長(cháng)市安定文化旅游產(chǎn)業(yè)投資開(kāi)發(fā)有限公司、子長(cháng)市林業(yè)投資有限責任公司、子長(cháng)市城鎮化建設投資有限責任公司、子長(cháng)市扶貧開(kāi)發(fā)投資有限責任公司和子長(cháng)市新能源開(kāi)發(fā)有限公司。納入集團的二級子公司資產(chǎn)和股權100%劃轉集團公司，根據集團公司業(yè)務(wù)發(fā)展需要和業(yè)務(wù)板塊拓展，逐步將其他市屬?lài)衅髽I(yè)納入。

整合后的公司組建專(zhuān)業(yè)化子公司，依法開(kāi)展片區開(kāi)發(fā)、土地整理及一級開(kāi)發(fā)、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)園區開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、文化旅游開(kāi)發(fā)、能源化工建設、工程承攬、項目策劃包裝和咨詢(xún)服務(wù)、污水垃圾處理、市政環(huán)衛、停車(chē)場(chǎng)運營(yíng)、勞務(wù)外包等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)；通過(guò)代建制、EPC、PPP等模式參與政府性投資項目，逐步開(kāi)展相關(guān)項目開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)、項目咨詢(xún)和建設管理服務(wù)。

融資平臺公司完成整合升級后，憑借優(yōu)質(zhì)資源、政策支持和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，按照市場(chǎng)化運營(yíng)模式，積極參與地方基礎設施和公益性、準公益性項目建設，通過(guò)融資平臺公司自身收益和政府獎補，增加融資平臺公司綜合收益。圍繞做活集團公司現金流,市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)國有經(jīng)營(yíng)性門(mén)面房和行政事業(yè)單位閑置辦公場(chǎng)所，通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)和政府采購等方式將市內環(huán)衛、行政事業(yè)單位物業(yè)、固廢處理、農村公路養護等工作委托集團公司運營(yíng)，同時(shí)，將城市泊車(chē)、廣告、垃圾場(chǎng)等特許經(jīng)營(yíng)權授權集團公司運營(yíng)。

圖4：聊城高新區平臺整合概況

（3）亳州市“1+N”模式

以亳州建安投資控股集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“建安集團”）的整合為例，2014年6月，在亳州市委市政府的主導下，根據《亳州市人民政府關(guān)于變更亳州建設投資集團有限公司有關(guān)事項的通知》（亳政秘[2014]60號），亳州建設投資集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“亳州建投”）對區域原有平臺進(jìn)行整合，主要是將亳州市國資監管機構下屬的亳州城建、亳州文旅、亳州金地和亳州交投股權均劃入亳州建投，后亳州建投更名為建安集團，注冊資本增至30億元；整合完成后，建安集團下屬的平臺業(yè)務(wù)板塊互不重疊，亳州城建負責亳州市本級基礎設施建設；亳州金地屬于區級城建主體；亳州交投主要經(jīng)營(yíng)省道、國道等市外交通設施建設；亳州文旅負責經(jīng)營(yíng)市內文旅板塊建設。

圖5：建安集團新設型整合

（4）常德市“1+N”模式

2018年7月常德市全面啟動(dòng)平臺公司整合轉型工作，主要以常德市城市建設投資集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“常德城建”）為核心建立常德市城市發(fā)展集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“常德城發(fā)”），然后將其他常德市國資監管機構持有的平臺劃至常德城發(fā)或常德城建。常德城發(fā)于2019年10月30日成立，成立后常德城建、常德交投和常德公用被無(wú)償劃轉至該公司。后續在政府資源承接、資金歸集等方面都將以常德城發(fā)為中心進(jìn)行歸集、統籌、調度。

圖6：常德市平臺

3、按業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合：根據不同的業(yè)務(wù)類(lèi)型，將資源集中后整合成不同的專(zhuān)業(yè)集團

按業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合，即根據不同的業(yè)務(wù)類(lèi)型，整合區域資源，形成多家大型的專(zhuān)業(yè)集團，下設N家專(zhuān)業(yè)子公司模式。主要為“N+N”模式。

（1）濟南市“6+N”模式

以濟南市級平臺整合為例，濟南市2017年出臺市級投融資平臺整合調整方案，新組建濟南城市投資集團有限公司、濟南城市建設集團有限公司，保留濟南產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資集團有限公司、濟南軌道交通集團有限公司，成立濟南金融控股集團有限公司、濟南文旅發(fā)展集團有限公司，形成六大集團，并吸納全市28個(gè)市直部門(mén)所屬的188家企業(yè)，實(shí)現市屬經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)統一監管。

圖7：濟南市平臺整合

（2）其他區域“N+N”模式

除上述濟南市按業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合外，2021年以來(lái)又有多省市發(fā)布通知，擬按業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合區域內平臺。如2021年9月，石家莊市擬將77家市屬?lài)筮M(jìn)行全面重組整合，籌建石家莊國控城市發(fā)展投資集團有限責任公司、石家莊文化旅游集團有限公司、石家莊國有資本投資運營(yíng)集團有限責任公司等五大集團；2021年11月，保定市擬組建“國控、文發(fā)、交投、產(chǎn)發(fā)、農發(fā)、建投、數投、國康”等8家平臺；2021年12月，湖北省首批改革組建的湖北交通投資集團有限公司、湖北聯(lián)投集團有限公司、湖北文化旅游集團有限公司、湖北鐵路集團有限公司、湖北農業(yè)發(fā)展集團有限公司等五家企業(yè)掛牌。

4、區域+業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合

根據不同行政或功能區域，同時(shí)統籌不同的業(yè)務(wù)類(lèi)型，設置兩家及以上的平臺集團整合區域內資源。主要為“N+N”模式。

（1）儀征市“5+6”模式

2018年8月，儀征市通過(guò)整合全市資源，改組組建國有資本運營(yíng)公司和國有資本投資公司兩類(lèi)公司，構建起“一核兩類(lèi)五大平臺公司六個(gè)實(shí)體公司”的國有企業(yè)總體框架。

“一核”：以?xún)x征市國有資產(chǎn)管理中心代表市政府履行出資人義務(wù)，行使出資人職責。

“兩類(lèi)”：按照十九大精神與相關(guān)政策文件，改組組建的兩類(lèi)公司——國有資本運營(yíng)公司與國有資本投資公司。國有資本運營(yíng)公司基本職能為：對下屬公司履行出資人職責；市場(chǎng)化融資；股權投資；對下屬公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核；財務(wù)結算；對下屬公司資金實(shí)行統一管理等；統籌發(fā)展；監督下屬公司的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。國有資本投資公司的基本職能為：組織項目實(shí)施；國有資產(chǎn)運營(yíng)；項目融資；接受母公司監督管理等。整合改組后政府要依法放權、不越位、不缺位，依法將應由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子（孫）公司的管理事項原則上歸位于運營(yíng)公司或投資公司，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。

“五大平臺公司”：

以“儀征市城市建設發(fā)展有限公司”（簡(jiǎn)稱(chēng)“城發(fā)公司”）為載體，轉型為國有資本運營(yíng)公司，整合市屬融資平臺。

以揚子投資發(fā)展有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“揚子公司”）為載體，轉型為國有資本運營(yíng)公司，整合鎮屬融資平臺。

汽車(chē)園、開(kāi)發(fā)區、棗林灣三個(gè)園區整合現有園區內平臺公司，分別成立一家國有資本投資公司，負責各自園區基礎設施建設及產(chǎn)業(yè)打造。

“六個(gè)實(shí)體公司”：

城發(fā)公司打造“水務(wù)交通”、“城市建設”、“城市管理運營(yíng)”、“金融投資”四個(gè)投資公司。

由交運局、水利局所屬平臺公司整合成“交通水務(wù)投資公司”，負責儀征市內外水務(wù)交通設施的建設運營(yíng)，例如水庫、大橋、水利設施、國道、省道等；

由建發(fā)公司、城建局下屬平臺公司及教育局下屬平臺公司整合成“城市建設投資公司”，負責全市范圍內道路、橋梁、園林綠化等市政設施的建設運營(yíng)及本市地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設與棚戶(hù)區改造、安置房建設等建安工作，同時(shí)負責本市學(xué)校等教育設施的建設維護；

由城發(fā)公司下屬的物業(yè)公司等實(shí)體服務(wù)企業(yè)，以及物業(yè)、廣告、加油站、停車(chē)場(chǎng)等城市管理服務(wù)資源以及保安公司、勞務(wù)派遣公司等行政事業(yè)單位下屬的小型實(shí)體服務(wù)企業(yè)整合成“城市管理運營(yíng)投資公司”，著(zhù)重于城市運營(yíng)服務(wù)工作的開(kāi)展；

以城發(fā)公司旗下金融擔保公司為主體，整合全市金融資源，成立“金融投資公司”，一方面由政府牽頭，金融投資公司作為出資方，與專(zhuān)業(yè)金融機構進(jìn)行合作，組建儀征市城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，帶動(dòng)社會(huì )資本出資；另一方面，除金融擔保外，從門(mén)檻較低、難度較小的組建儀征市城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，開(kāi)展小貸、融資租賃、信托等業(yè)務(wù)入手，整合金融業(yè)務(wù)牌照，并為其他國資平臺設計融資模式，或為其引入投資合作伙伴，延伸儀征市金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條。

揚子投資發(fā)展有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“揚子公司”）下設“村鎮建設投資公司”。

將各鎮建設及各類(lèi)資源注入一家具有市政、綠化建筑資質(zhì)的企業(yè)，面向村鎮道路、綠化、莊臺等基礎設施的建設以及生態(tài)農業(yè)的投資開(kāi)發(fā)。

“棗林灣投資公司”下設“文化旅游發(fā)展公司”。以“兩園”為基礎，整合全市旅游資源，圍繞地方旅游特色文化與非遺資源，結合旅游與生態(tài)等產(chǎn)業(yè)，發(fā)展全域旅游。

圖8：儀征市平臺整合概況

（二）區縣城投整合的具體方向與建議

結合目前的城投資產(chǎn)整合現狀及案例，具體到各個(gè)城投平臺，還需要從區域現狀及平臺地位出發(fā)考慮整合方向，以下列舉的幾種情形以供參考：

（1）區域核心平臺的整合：整合同類(lèi)資源要素融資平臺，合并重組同級融資平臺，具體可參考上文中的達州市、亳州市平臺整合案例。

（2）國有資產(chǎn)管理類(lèi)融資平臺整合：可采取1+N或2+N模式，結合國資國企改革，國有資產(chǎn)管理類(lèi)平臺公司可借機轉型為國有投資運營(yíng)公司；亦可按業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合，打造若干分業(yè)經(jīng)營(yíng)的平臺集團，具體可參考上文中濟南市、儀征市的平臺整合案例。

（3）開(kāi)發(fā)區、園區類(lèi)投融資平臺整合：（a）建立產(chǎn)業(yè)園區，成為園區管理公司，通過(guò)為園區內企業(yè)的服務(wù)獲得經(jīng)營(yíng)性現金流收益；或與知名地產(chǎn)商合作開(kāi)發(fā)和自主開(kāi)發(fā)結合，依靠廠(chǎng)房、研發(fā)辦公樓、商業(yè)物業(yè)、配套人才公寓等租金收入獲取現金流。（b）股權投資，通過(guò)減免租金等方式吸引高新技術(shù)等創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)公司入駐園區，利用園區的優(yōu)勢對這類(lèi)企業(yè)進(jìn)行股權投資，以后這些企業(yè)如果可以IPO上市，城投公司可以實(shí)現股權退出，獲得收益。具體可參考聊城市高新區的平臺整合案例。

（4）產(chǎn)業(yè)結構調整區域融資平臺整合開(kāi)級：山西、河南、遼寧等產(chǎn)業(yè)結構調整矛盾較為集中的地區，破產(chǎn)關(guān)停、債務(wù)重組壓力較大的省級平臺，可結合當地的新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資或市場(chǎng)化兼并重組。具體可參考常德市、子長(cháng)市、安陽(yáng)市、龍里縣、平陽(yáng)縣的平臺整合案例。

（三）區縣城投不同類(lèi)型的整合關(guān)注點(diǎn)提示

1、對于吸收型整合：伴隨著(zhù)資產(chǎn)的劃轉，多數情況下往往帶來(lái)城投資產(chǎn)及收入規模的提升，但資產(chǎn)、收入規模并不與城投自身信用水平形成必然聯(lián)系。此時(shí)對于被整合吸收的主體的選擇非常重要，對擁有穩定現金流和盈利業(yè)務(wù)、負債規模合理的優(yōu)質(zhì)平臺進(jìn)行吸納是提升信用水平的重要推動(dòng)因素，而存在較大應收類(lèi)款項、資產(chǎn)變現能力差的平臺的劃入，可能會(huì )對原有企業(yè)信用水平造成負面影響。

2、對于新設型整合：因新設平臺主要在原有一個(gè)或多個(gè)平臺基礎上搭建而成，整合后短期規模效應凸顯，但業(yè)務(wù)整合和資金歸集管理等層面整合壓力較大。業(yè)務(wù)整合層面，對于那些新設整合為綜合性國有資本運營(yíng)主體的城投，其業(yè)務(wù)運營(yíng)行業(yè)跨度、并表公司數量和管理條線(xiàn)均大幅增加，母公司對子公司主營(yíng)業(yè)務(wù)整合與控制能力面臨較大挑戰。融資與資金層面，對于1+N模式，部分新設城投擬通過(guò)整合后主體資質(zhì)的提升來(lái)降低融資阻力，緩解償債壓力，但若母公司未實(shí)現對整個(gè)集團資金統一管理，子公司的資金周轉及償債壓力困境反而會(huì )傳導至母公司，因此對于“子強母弱”且母公司債務(wù)壓力較大的企業(yè)，除合并層面的經(jīng)營(yíng)及財務(wù)指標外，更需關(guān)注母公司自身的財務(wù)情況。

3、對按業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)重組型整合及按區域+業(yè)務(wù)類(lèi)型分類(lèi)整合：重組后城投平臺通常面臨原有資產(chǎn)構成、業(yè)務(wù)區域、業(yè)務(wù)分工、治理管控的變動(dòng)，上述變動(dòng)對信用資質(zhì)的影響同前述吸收型、新設型整合類(lèi)似。但重組型城投整合后更應關(guān)注外部支持的協(xié)調再分配問(wèn)題。同業(yè)歸并后各城投雖然專(zhuān)業(yè)化水平提高，但兼并重組后的不同平臺與政府關(guān)系密切程度、當地財力分配獲取能力、可獲得政府支持力度不可避免出現差異，也進(jìn)一步影響了重組后平臺信用資質(zhì)和融資能力。

此外，無(wú)論哪種模式的城投整合，若流于表層資產(chǎn)整合則意義甚微。在并表后的實(shí)質(zhì)整合階段，投資者需關(guān)注母子公司、兄弟公司之間在業(yè)務(wù)、人員、資金方面的協(xié)同效應，如同質(zhì)業(yè)務(wù)合并后是否降低了內部消耗，達到了提升收入、降低經(jīng)營(yíng)及融資成本的效果。未來(lái)能有效借助整合提升自身實(shí)力，獲取更多政府支持的平臺將加速發(fā)展，而整合不力、風(fēng)險管控缺失的企業(yè)或面臨一定的經(jīng)營(yíng)及債務(wù)風(fēng)險，平臺信用資質(zhì)將趨于分化。

從當前地方政府實(shí)施平臺公司整合政策來(lái)看，其主要目標集中在化解隱性債務(wù)、打造優(yōu)勢融資主體、解決同區域平臺效率和同業(yè)競爭、規避監管政策、促使平臺公司轉型發(fā)展等多個(gè)方面，核心訴求在于提高平臺公司融資能力。區縣級城投實(shí)施的同層級平臺的橫向整合，以實(shí)現同區域同質(zhì)業(yè)務(wù)的歸并或不同區域范圍的歸并或二者兼具，結合目前各地資源稟賦及債務(wù)規?，F狀來(lái)看，可以幫助城投平臺短期內走出困境。中期來(lái)看，還是在要增量上做文章。

（一）上級平臺公司向下整合區縣城投

從平臺整合的主要模式看，主要包括一是河南、陜西、甘肅等省實(shí)施的“以市帶縣”模式，即地市級平臺公司通過(guò)參股、業(yè)務(wù)整合等方式合并縣級平臺公司；二是較多省市實(shí)施的縱向深度整合，此類(lèi)整合一般為省級平臺統籌的省域范圍的特殊資源的整合，如港口、交通、文化旅游等部分較為分散的資源?？紤]到實(shí)施難度和平衡利益相關(guān)方訴求，常見(jiàn)的整合形式包括，新設主體或將某一無(wú)債務(wù)無(wú)實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)的主體更名后作為承接主體，將擬整合的資產(chǎn)資源、股權等劃入新主體；以實(shí)力較強的某主體為母體，將其他公司全部股權或者大部分股權劃入，以實(shí)現并表；保持整合主體的股權現狀，交叉劃轉其非主業(yè)的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，使之聚合至承擔對應職能的主體，實(shí)現同質(zhì)資源、同質(zhì)業(yè)務(wù)或上下游業(yè)務(wù)歸并至單一主體。

結合平臺整合案例看，政府主導或支持下平臺整合迅速實(shí)現了整合主體規模做大。平臺整合減輕了區域同質(zhì)化競爭、政府支持分散的問(wèn)題，相關(guān)資源的整合為平臺轉型或發(fā)揮資源積聚效應提供了有利基礎，支持了區縣平臺的融資發(fā)展。部分主體被整合后依托新主體緩解了其債務(wù)壓力大、再融資困難的問(wèn)題。資質(zhì)更高的新主體在融資、債務(wù)化解方面亦為區域做出了整體貢獻。

（二）“以市帶縣”模式

如果說(shuō)區縣城投公司重組整合以前是地方政府對旗下公司整合的話(huà)，未來(lái)將出現一個(gè)明顯的變化：市級平臺公司向下整合，從根本上改變區縣城投公司的生存土壤與發(fā)展模式。

市級平臺公司相對而言資源、資產(chǎn)、資本、資金狀況更為優(yōu)越，甚至旗下?lián)碛猩鲜泄?、金?類(lèi)金融機構，信用等級更高、融資能力更強，相對區縣城投公司來(lái)說(shuō)處于優(yōu)勢地位。與此同時(shí)，級平臺公司也面臨著(zhù)重組整合、發(fā)展壯大的壓力。在市級國有經(jīng)營(yíng)性資源、資產(chǎn)、資本、資金已經(jīng)瓜分殆盡的情況下，通過(guò)兼并重組、吸收合并區縣城投公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資本、資金、業(yè)務(wù)等，就成為市級平臺公司發(fā)展的一大方向。而省市也樂(lè )于見(jiàn)到這一幕。有些省市在文件里明確鼓勵“以市帶縣”。如陜西省明確要“積極推行‘以市帶縣’模式，由市級平臺通過(guò)參股、業(yè)務(wù)整合等方式帶動(dòng)縣級平臺公司；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過(guò)市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模?！备拭C省也明確提到“積極推行'以市帶縣'模式，多渠道向縣級平臺增信，探索通過(guò)市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模?！?/span>

2018年以來(lái)，湖南、陜西、河南等全國多個(gè)?。ㄊ校╅_(kāi)展平臺整合以期實(shí)現化解隱性債務(wù)、打造優(yōu)勢融資主體、解決同區域平臺效率和同業(yè)競爭、規避監管政策、促使平臺公司轉型發(fā)展等多個(gè)目標，而其中實(shí)現提升平臺融資能力為核心訴求。政府主導或支持下平臺整合迅速實(shí)現了整合主體規模做大；平臺整合減輕了區域同質(zhì)化競爭、政府支持分散的問(wèn)題，相關(guān)資源的整合為平臺轉型或發(fā)揮資源積聚效應提供了有利基礎；“以市帶縣”整合中支持了區縣平臺的融資發(fā)展；部分主體被整合后依托新主體緩解了其債務(wù)壓力大、再融資困難的難題；資質(zhì)更高的新主體在融資、債務(wù)化解方面亦為區域做出了整體貢獻。

在2020年10月陜西市縣城投整合升級方案中，提到了積極推行“以市帶縣”模式，由市級平臺通過(guò)參股、業(yè)務(wù)整合等方式帶動(dòng)縣級平臺；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過(guò)市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模。市縣政府要主動(dòng)依托平臺實(shí)施項目，承接公益性項目和準公益性項目，城投平臺則要并購或組建專(zhuān)業(yè)化子公司，依法開(kāi)展片區開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區、房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、工程承包、公用事業(yè)、污水垃圾、停車(chē)場(chǎng)、醫療養老、文化旅游等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。

2021年3月1日，渭南市縣平臺公司整合升級工作專(zhuān)班，對轄區內的城投進(jìn)行調研，旨在摸清擬納入整合升級范圍的縣級城投的基本情況、業(yè)務(wù)構成、資產(chǎn)負債，以及行政事業(yè)單位實(shí)際管理的可產(chǎn)生收入的非公益性資產(chǎn)等情況。

2021年3月5日，渭南市國資監管機構將其持有的縣級平臺——大荔縣城鎮開(kāi)發(fā)投資有限責任公司（大荔城投）60%股權無(wú)償劃入市級平臺——渭南市產(chǎn)業(yè)投資開(kāi)發(fā)集團有限公司（渭南產(chǎn)投），響應了省“以市帶縣”平臺整合升級的要求。

圖9：渭南市平臺整合概況

表4：渭南產(chǎn)投與大荔縣城投的基本情況對比

注：存量債券截止日期為2021年4月16日

（三）單一資源縱向整合

1、福建單一資源劃入新設主體模式

2020年8月15日，福建省政府出具《福建省人民政府關(guān)于組建省港口集團有限責任公司的批復》，同意組建福建省港口集團有限責任公司（福建省港口集團），將福建省國資監管機構、各地市等涉及港口和航運業(yè)務(wù)的國有資產(chǎn)整合到福建省港口集團，例如寧德交投旗下的寧德港、泉州交投旗下的泉州港、福建交運集團的福州港和莆田港。新設立的福建省港口集團由省國資監管機構、沿海各地市國資監管機構（局）或指定持股單位及省能源集團共同持股。

值得注意的是，寧德交投為保障自身債券持有人的合法權益，劃出寧德港后，積極爭取了政府注資、財政補助、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)注入（寧德市醫學(xué)影像中心項目控股投資主體），并取得福建港口集團的安慰函以及寧德港的《差額補足承諾函》。

圖10：福建省港口集團整合

2、山西文旅集團整合全省文旅資源

山西文旅集團2017年8月3日成立，山西文旅集團成立后，該集團在廣泛調研、深入研究基礎上制定了該集團“13366”發(fā)展路線(xiàn)圖。其中，建設文化旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)運營(yíng)平臺、投融資平臺、智慧旅游信息化平臺三大平臺，打造酒店管理、景區開(kāi)發(fā)運營(yíng)、智慧旅游、文化創(chuàng )意、旅游地產(chǎn)、投融資等六大主業(yè)板塊構成其核心內容。

這一路線(xiàn)圖的關(guān)鍵環(huán)節是以整合開(kāi)發(fā)山西省內景區景點(diǎn)旅游資源為抓手，規劃、整合、建設、開(kāi)發(fā)、培育一批具有影響力和市場(chǎng)競爭力的支撐項目，以點(diǎn)串線(xiàn)帶面打造國內外有影響力的旅游品牌集群。

在對接景區資源上，山西文旅集團相繼與晉城、長(cháng)治、呂梁、臨汾等市委市政府及所屬相關(guān)縣區政府的主要領(lǐng)導召開(kāi)工作對接座談會(huì )；對磧口古鎮、黃河壺口、運城永濟、太行山大峽谷、王莽嶺、蟒河、雁門(mén)關(guān)等三大旅游板塊沿線(xiàn)核心景區進(jìn)行了實(shí)地考察調研，與景區資源方、投資方、運營(yíng)方開(kāi)展了具體合作。

山西文旅集團三大旅游板塊平臺公司廣泛吸引各級政府、金融機構、戰略投資者積極參與，實(shí)現股權多元化。對于三大旅游板塊核心區域、核心項目，平臺公司通過(guò)控股、參股、委托經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)等不同模式整合優(yōu)質(zhì)景區景點(diǎn)資源，全力鍛造黃河長(cháng)城太行三大旅游板塊，全面提升景區品質(zhì)，推動(dòng)壺口瀑布、太行山大峽谷等景區創(chuàng )建國家5A級旅游區，創(chuàng )建了一批4A級精品景區。

總的來(lái)說(shuō)，上級平臺向下整合對于區縣城投公司來(lái)說(shuō)是相當大的利好，但同時(shí)也存在巨大的壓力，要求區縣城投公司加快發(fā)展，與上級平臺公司競爭優(yōu)質(zhì)資源、資產(chǎn)、資本、資金。如果被上級平臺公司搶先一步將優(yōu)質(zhì)資源、資產(chǎn)等重組整合，區縣城投公司將逐漸空殼化。如果區縣城投公司被上級平臺公司重組并表，實(shí)際上區縣平臺公司將失去發(fā)展的自主權，未來(lái)將遇到巨大的挑戰。

城投整合帶來(lái)的群體信用資質(zhì)的提升、融資阻力的降低仍只是中短期目標，只有長(cháng)遠的對自身業(yè)務(wù)發(fā)展、市場(chǎng)化轉型做出規劃安排，才能真正解決債務(wù)壓力積累、經(jīng)營(yíng)水平不足的困境。區縣城投從根本上擺脫困境的核心是實(shí)現市場(chǎng)化，市場(chǎng)化的核心是產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化，產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的核心市場(chǎng)化機制的建立。

（一）化解債務(wù)風(fēng)險、拓展融資空間的核心——實(shí)現市場(chǎng)化轉型

快速擴張的城投債務(wù)背后其實(shí)是地方政府“債務(wù)—投資”驅動(dòng)模式的不斷強化，既源于地方政府超出財力搞建設，亦有金融機構以政府兜底幻覺(jué)代替市場(chǎng)化風(fēng)控要求的推波助瀾。在宏觀(guān)經(jīng)濟下行壓力增大、強監管持續加碼的嚴峻背景下，現階段推進(jìn)融資平臺轉型與防范城投債務(wù)風(fēng)險已是一體兩面，只有切實(shí)剝離平臺企業(yè)的政府融資職能、推進(jìn)其市場(chǎng)化規范化轉型，方能從源頭處防范融資平臺成為地方政府債務(wù)隱性化載體，并有效防范城投債務(wù)風(fēng)險的深化與蔓延，進(jìn)一步拓展融資空間。

（二）市場(chǎng)化的核心——產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化

地方城投公司普遍存在業(yè)務(wù)戰略聚焦不清的現象。即使有資源、有資產(chǎn)、有資本、有資金，很多城投公司發(fā)展也不好，更別說(shuō)現在處于債務(wù)重壓之下難以騰挪了。建議城投公司詳細梳理各自的資源稟賦，本著(zhù)“因地制宜，因城施策”的原則，依資源稟賦構建企業(yè)產(chǎn)業(yè)戰略，有條件的可聘請專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)公司，共同謀劃企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰略并制定相應的落地措施。戰略大師德魯克認為戰略規劃不是規劃“未來(lái)做什么”，而是規劃“當前必須做什么才能準備好迎接不確定的未來(lái)?！泵總€(gè)城投公司要制定清晰的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃，并以此為基礎向政府要資源向市場(chǎng)要效益。 

1、傳統業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)化

城投平臺業(yè)務(wù)分為公益性業(yè)務(wù)、準公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)三大類(lèi)。絕大多數城投都涉及公益性業(yè)務(wù)，如城市基礎設施建設、土地整理，業(yè)務(wù)回款直接來(lái)源是地方政府；大多數城投也兼有準公益性業(yè)務(wù)，如棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等，有一定現金流，但僅有微薄利潤或虧損，需要政府補貼以平衡缺口；部分城投也涉及經(jīng)營(yíng)性市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，如貿易、產(chǎn)品銷(xiāo)售、房地產(chǎn)、融資租賃、擔保小貸等。城投業(yè)務(wù)目前仍然還是以公益性業(yè)務(wù)、準公益性業(yè)務(wù)為主。

城投公司要在傳統主營(yíng)業(yè)務(wù)基礎上，充分發(fā)揮自身區域優(yōu)勢，準確定位業(yè)務(wù)發(fā)展領(lǐng)域，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展板塊，整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，向專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化方向發(fā)展，做強、做優(yōu)、做大傳統產(chǎn)業(yè)板塊。

2、區域資源稟賦產(chǎn)業(yè)化

城投的職能面臨著(zhù)轉型升級的要求，除了圍繞傳統的城市建設業(yè)務(wù)外，還承擔著(zhù)地方招商引資、產(chǎn)業(yè)培育等任務(wù)，因此城投應出于對本地產(chǎn)業(yè)的培育，引導產(chǎn)業(yè)向本地聚集、發(fā)展。

大部分縣域雖然經(jīng)濟發(fā)展程度并不發(fā)達，但也有獨特的優(yōu)勢，比如豐富的旅游資源、礦產(chǎn)資源等，可利用政策東風(fēng)，圍繞區域特色的旅游資源、農產(chǎn)品資源、礦產(chǎn)資源等，大力發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)加工制造業(yè)，全面提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)業(yè)化水平，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，做強產(chǎn)業(yè)鏈。

中央也一直在出臺相應政策支持縣域發(fā)展，依托自身優(yōu)勢，把握政策機遇期，才能把經(jīng)濟發(fā)展好。從長(cháng)期看，還是要改善營(yíng)商環(huán)境、積極的招商引資，培育、導入一些優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對GDP、對就業(yè)、對長(cháng)期的財政收入都有改善。

3、入主上市公司、業(yè)務(wù)協(xié)同

城投公司入主上市公司是市場(chǎng)化轉型的重要手段之一，城投入主上市公司對城投平臺來(lái)說(shuō)有眾多利好。從城投自身來(lái)看，一是城投企業(yè)入股上市企業(yè)，并將其作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺，實(shí)現產(chǎn)業(yè)投資，從而實(shí)現多元化經(jīng)營(yíng)，增加經(jīng)營(yíng)性現金的流入；二是城投企業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)與上市企業(yè)相似，入股主業(yè)務(wù)類(lèi)似的企業(yè)，可以拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)或者與自身業(yè)務(wù)發(fā)揮協(xié)同效應，相互促進(jìn)、相互協(xié)同發(fā)展；三是城投可以將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入上市公司，以此來(lái)盤(pán)活存量資產(chǎn)，大大提升公司的資產(chǎn)質(zhì)量，實(shí)現國有資產(chǎn)的保值增值，同時(shí)擴寬公開(kāi)市場(chǎng)融資渠道。從區域層面來(lái)看，城投平臺入主上市公司可以起到扶持當地產(chǎn)業(yè)的作用，此外，還能通過(guò)入主上市公司引進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上下游，實(shí)現產(chǎn)業(yè)的集聚或升級，從而促進(jìn)當地經(jīng)濟的發(fā)展。2019年10月，下城國投入主潤達醫療，主要是出于利用國有投資平臺進(jìn)一步推進(jìn)上市公司所在行業(yè)資源整合，打造產(chǎn)業(yè)集聚高地。

城投公司入股上市企業(yè)，主要方式如下：城投控股上市公司一方面依托于區域支柱產(chǎn)業(yè)與資源稟賦，另一方面則主要為城投經(jīng)常性業(yè)務(wù)的整合上市。從城投控股上市公司行業(yè)分布情況來(lái)看，較多城投依托區域的支柱產(chǎn)業(yè)、資源稟賦來(lái)培育上市公司，如浙江臺州、湖南、福建的城投控股的制藥及醫療設備的上市公司，江蘇與山東的城投控股的化工行業(yè)上市公司，四川的宜賓發(fā)展所控股的五糧液、福建的興杭國資所控股的紫金礦業(yè)；另一方面則主要為城投經(jīng)常性業(yè)務(wù)的整合上市，包括城投經(jīng)常涉及的公用事業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、園區服務(wù)運營(yíng)、建筑施工、商貿等行業(yè)，如上海的城投所控股的上市公司大部分為綜合性園區服務(wù)運營(yíng)商、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和工程建筑施工企業(yè)，此外也有部分城投公司收購控股了其他行業(yè)的上市公司，如江蘇、山東的城投收購控股的設備制造行業(yè)上市公司。

城投公司入股上市公司策略上，早期可以只當財務(wù)投資者，繼續發(fā)揮民營(yíng)企業(yè)家的作用，但是要加強財務(wù)管理，以免資金盲目投資。城投并購民企，初步的目標是實(shí)現財務(wù)并表，增加報表中的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性收入，逐步實(shí)現機制轉型、人才聚集和經(jīng)營(yíng)優(yōu)化。

（三）產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的核心——機制市場(chǎng)化

區縣城投實(shí)現產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的關(guān)鍵是建立具有區域特色的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制。

1、國資監管機構不斷加大放權授權的力度

城投公司作為政府部門(mén)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，現在地方政府要以市場(chǎng)模式重塑政企關(guān)系，推動(dòng)城投公司成為自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，推動(dòng)城投公司建立完善現代企業(yè)制度，夯實(shí)公司治理基礎，并且從管企業(yè)向管資本轉型，推動(dòng)城投公司授權經(jīng)營(yíng)體系的建立。包括國資監管機構在內的政府部門(mén)還需要進(jìn)一步加大改革的力度。一是按照“政府正面清單、企業(yè)負面清單”的原則，依照《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》進(jìn)一步劃清政府與企業(yè)之間的權責邊界。政府放權授權改革已經(jīng)取得了顯著(zhù)成效，可在總結經(jīng)驗的基礎上，出臺政府部門(mén)的權責清單，進(jìn)一步規范政府部門(mén)職責權限，做到“有權必有責”“清單之外無(wú)職權”“法無(wú)授權不可為”。

2、建立項目思維機制

也就是城投公司必須要提高經(jīng)營(yíng)管理能力、效率，真正具備市場(chǎng)競爭力。顯然，這要求城投公司要改變業(yè)務(wù)結構，要在滿(mǎn)足地方政府的基礎設施建設與產(chǎn)業(yè)服務(wù)的基礎上，建立項目思維，謀劃市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，持續抓經(jīng)營(yíng)。

3、建立多元化企業(yè)管理機制

地方政府應當積極推動(dòng)城投增強造血機制，提高經(jīng)營(yíng)管理能力。作為國有企業(yè)，城投公司自身面臨國企普遍存在的經(jīng)營(yíng)效率低下問(wèn)題，而目前向市場(chǎng)化轉型讓城投公司面臨更多的難題，比如，如何應對激烈的市場(chǎng)競爭，如何管理多元化企業(yè)所帶來(lái)的挑戰等，能否恰當應對城投公司市場(chǎng)化轉型所帶來(lái)的難題，決定了城投公司市場(chǎng)化轉型能走多遠。

顯然，這就要求地方政府要一盤(pán)棋考慮問(wèn)題，破除部門(mén)的本位主義，準確盤(pán)點(diǎn)、梳理?yè)碛械馁Y源、資產(chǎn)、資本、資金，將土地、建筑、設備、年度預算資金、國資經(jīng)營(yíng)收入、特許經(jīng)營(yíng)權、收費權、優(yōu)質(zhì)國企股權等注入城投公司。

4、建立企業(yè)內部市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制

根據所處的區域經(jīng)濟社會(huì )情況及業(yè)務(wù)所處的行業(yè)特點(diǎn)、企業(yè)的歷史等實(shí)際情況來(lái)判斷、選擇合適的模式與路徑，對標借鑒一流的經(jīng)驗，推動(dòng)體制機制創(chuàng )新。通過(guò)創(chuàng )新組織、管理模式，通過(guò)薪酬、績(jì)效、中長(cháng)期激勵等方式的創(chuàng )新設計，激發(fā)城投公司發(fā)展的內在活力。結合國企改革三年行動(dòng)計劃，大力推動(dòng)勞動(dòng)、人事、用工制度改革，打造“干部能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的三能機制落地生根，為公司的業(yè)務(wù)突破、效益提高、效率倍增夯實(shí)基礎。

以公司治理為核心抓現代企業(yè)制度建設，大力推動(dòng)市場(chǎng)化選人用人機制、激勵約束機制的建立，建立“管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的三能機制，真正激發(fā)內生動(dòng)力。

（四）區縣城投轉型的未來(lái)——推行全域經(jīng)營(yíng)的綜合平臺模式

城投公司先天不具備市場(chǎng)化基因，加上機制僵化、人才奇缺、政企關(guān)系不清晰，所以導致城投公司市場(chǎng)化轉型困難重重，對城投公司來(lái)說(shuō)是巨大的挑戰，難以完全市場(chǎng)化運作，面臨著(zhù)機制的挑戰、市場(chǎng)的挑戰、人才的困境。顯然，城投公司轉型不應該盲目的、完全的市場(chǎng)化，那是一條不歸路。城投公司的轉型升級應該是以重塑政企關(guān)系為前提，以“突出平臺公司的市場(chǎng)主體作用與政府資源的杠桿支點(diǎn)作用相結合”和“公司的深化改革、創(chuàng )新發(fā)展與區域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的轉型升級相結合”為原則，深度融入區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，推行全域經(jīng)營(yíng)的綜合平臺模式。這就需要城投公司從以下幾個(gè)方面做出努力。

1、全域經(jīng)營(yíng)的綜合平臺模式的轉型定位

地方平臺公司向城市綜合運營(yíng)商、產(chǎn)業(yè)投資運營(yíng)商轉型發(fā)展已成為轉型主流。其中杭州城投、鎮江城投是平臺公司向城市綜合運營(yíng)商轉型的典型代表，合肥建投、鄭發(fā)集團、江東控股集團是平臺公司向產(chǎn)業(yè)投資運營(yíng)商轉型發(fā)展的典型代表。

區縣城投需要主動(dòng)謀求由投融資平臺向城市綜合運營(yíng)商、產(chǎn)業(yè)投資運營(yíng)商或兩者的結合轉型。在這個(gè)過(guò)程中，城投公司就要堅持建管并舉、產(chǎn)融結合、全域經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)資產(chǎn)結構調整、業(yè)務(wù)結構調整，積極推動(dòng)商業(yè)模式升級、市場(chǎng)化轉型，激發(fā)國有資本的活力，增強國有資本的控制力與影響力，這樣以更優(yōu)質(zhì)、更大能級的國有資本推動(dòng)區域的城市建設、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運營(yíng)服務(wù)等工作，在推動(dòng)區域經(jīng)濟轉型升級中找到不可替代的價(jià)值。

各縣區政府在確定融資平臺數量時(shí)，要參照本縣區一般預算收入，建議原則上保留1-2家融資平臺；在研究融資平臺內部專(zhuān)業(yè)子公司設置、資產(chǎn)注入融資平臺時(shí)，要按照資產(chǎn)屬性、行業(yè)分類(lèi)，結合融資平臺功能定位和發(fā)展方向，跨行業(yè)整合成為國有資本運營(yíng)公司（集團）。集團公司股權調整實(shí)現打造綜合性平臺，子公司通過(guò)股權調整是為了打造專(zhuān)業(yè)化平臺。

2、打造集團化業(yè)務(wù)發(fā)展模式

在推動(dòng)全域經(jīng)營(yíng)的綜合模式下，城投公司必須要盡快打造集團化的業(yè)務(wù)發(fā)展模式，清晰規劃業(yè)務(wù)板塊，明確業(yè)務(wù)發(fā)展的機制，增強業(yè)務(wù)的協(xié)同效應，在業(yè)務(wù)布局、業(yè)務(wù)結構、商業(yè)模式等進(jìn)一步調整優(yōu)化、創(chuàng )新升級，融合產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈、創(chuàng )新鏈，使業(yè)務(wù)板塊之間互生互動(dòng)，形成強大的集群效應。

3、打造專(zhuān)業(yè)子公司/子集團

城投公司長(cháng)期持續深入推進(jìn)國企兼并重組，積累了豐富經(jīng)驗。下一步工作重點(diǎn)是在戰略性重組的基礎上實(shí)施專(zhuān)業(yè)化整合，提升國企重組質(zhì)量與整合實(shí)效。以一體化為目標推進(jìn)企業(yè)重組后的業(yè)務(wù)整合，優(yōu)化業(yè)務(wù)布局；以產(chǎn)供銷(xiāo)統一、人財物統籌為重點(diǎn)，整合管理和業(yè)務(wù)部門(mén)，促進(jìn)企業(yè)融合；發(fā)揮重組各方優(yōu)勢的溢出效應和資產(chǎn)、技術(shù)、市場(chǎng)等方面的互補性，釋放規模經(jīng)濟效應和范圍經(jīng)濟效應，實(shí)現經(jīng)營(yíng)協(xié)同、財務(wù)協(xié)同和公司治理協(xié)同，產(chǎn)生協(xié)同效應。

在推行全域經(jīng)營(yíng)的綜合平臺模式基礎上實(shí)施專(zhuān)業(yè)化整合，完善國企重組整合機制。對資產(chǎn)依據業(yè)務(wù)板塊實(shí)行分類(lèi)管理、分業(yè)運作，按照是否有市場(chǎng)化現金流，城投平臺業(yè)務(wù)分為公益性業(yè)務(wù)、準公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)三大類(lèi)。在統一平臺下分類(lèi)發(fā)展：商業(yè)類(lèi)國企:依據區域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色；公益類(lèi)國企：依據公益類(lèi)資產(chǎn)、項目市場(chǎng)化投融資。公益性業(yè)務(wù)整合打造，如城市基礎設施建設、土地整理，業(yè)務(wù)回款直接來(lái)源是地方政府；準公益性業(yè)務(wù)整合打造，如棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等；經(jīng)營(yíng)性市場(chǎng)化業(yè)務(wù)整合打造，如貿易、產(chǎn)品銷(xiāo)售、房地產(chǎn)、融資租賃、擔保小貸等。在這個(gè)過(guò)程中，城投公司要大力發(fā)展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，打造具備市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化運作能力的子公司，讓公司產(chǎn)生造血能力。當然，這并不是要讓城投公司涉足完全競爭的領(lǐng)域，而是要讓城投公司把握關(guān)鍵環(huán)節、關(guān)鍵資源、關(guān)鍵客戶(hù)，成為發(fā)展的路由器、倍增器，通過(guò)資本方式實(shí)現經(jīng)營(yíng)價(jià)值的倍增。

4、引入社會(huì )資本完善法人治理結構

引入社會(huì )資本完善法人治理結構并非單純的口號，從央企改革成果來(lái)看，社會(huì )資本的引入不僅可以改變國有企業(yè)一股獨大的局面，形成董事會(huì )、股東會(huì )等現代治理結構，改變政府在重大問(wèn)題上一言堂的局面，還會(huì )進(jìn)一步引資本、引資源，放大國資的控制力和影響力。同時(shí)，社會(huì )資本的引入，相當于以股權的形式解決了地方城投公司的融資問(wèn)題，可以進(jìn)一步幫助城投公司化解存量債務(wù)。

在城投公司推進(jìn)混改中有兩點(diǎn)需要特別注意：一是國企與社會(huì )資本的股權合作要在法律法規允許的框架下市場(chǎng)化運作，避免滋生腐敗尋租；二是社會(huì )資本都是逐利的，這就需要城投公司將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為混改標的，本著(zhù)與社會(huì )資本合作共贏(yíng)的心態(tài)，而并非請社會(huì )資本入局接盤(pán)或明股實(shí)債融資。 

5、優(yōu)化運行模式

（1）組織架構。城投公司要按照市場(chǎng)化、規范化、專(zhuān)業(yè)化的管理導向，建立職責清晰、精簡(jiǎn)高效、運行專(zhuān)業(yè)的管控模式，分別結合職能定位具體負責戰略規劃、制度建設、資源配置、資本運營(yíng)、財務(wù)監管、風(fēng)險管控、績(jì)效評價(jià)等事項。

（2）履職行權。城投公司應積極推動(dòng)所持股企業(yè)建立規范、完善的法人治理結構，并通過(guò)股東大會(huì )表決、委派董事和監事等方式行使股東權利，形成以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，協(xié)調和引導所持股企業(yè)發(fā)展，實(shí)現有關(guān)戰略意圖。城投公司委派的董事、監事要依法履職行權，對企業(yè)負有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，切實(shí)維護股東權益，不干預所持股企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)。

（3）選人用人機制。城投公司要建立派出董事、監事候選人員庫，由董事會(huì )下設的提名委員會(huì )根據擬任職公司情況提出差額適任人選，報董事會(huì )審議、任命。同時(shí)，要加強對派出董事、監事的業(yè)務(wù)培訓、管理和考核評價(jià)。

（4）財務(wù)監管。城投公司應當嚴格按照國家有關(guān)財務(wù)制度規定，加強公司財務(wù)管理，防范財務(wù)風(fēng)險，督促所持股企業(yè)加強財務(wù)管理，落實(shí)風(fēng)險管控責任，提高運營(yíng)效率。

（5）收益管理。城投公司以出資人身份，按照有關(guān)法律法規和公司章程，對所持股企業(yè)的利潤分配進(jìn)行審議表決，及時(shí)收取分紅，并依規上交國有資本收益和使用管理留存收益。

（6）考核機制。城投公司通過(guò)制定修訂章程、派出產(chǎn)權代表、完善治理、規劃引領(lǐng)、激勵約束等方式，建立以戰略目標和財務(wù)效益為主的管控模式，結合所持股企業(yè)戰略目標和行業(yè)特點(diǎn)制訂具體考核辦法。

地方政府融資平臺為我國特定時(shí)期的歷史產(chǎn)物，對解決地方經(jīng)濟發(fā)展和百姓民生發(fā)揮了重要的作用，同時(shí)也積累的大量的債務(wù)風(fēng)險。在嚴監管下，大量弱資質(zhì)的邊緣城投公司面臨被清退被整合的命運。同時(shí)，新經(jīng)濟形勢下的城市發(fā)展需要懂經(jīng)濟規律、懂金融規則、懂城市運營(yíng)，具有市場(chǎng)化投融資能力的企業(yè)，如城投公司結合地區資源稟賦和自身優(yōu)勢進(jìn)行轉型升級，抓住城市更新、鄉村振興、新基建等國家戰略領(lǐng)域的機遇，不僅可以為地方經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，還能在發(fā)展中解決債務(wù)問(wèn)題。

當前及今后一段時(shí)期，城投公司仍將長(cháng)期存在并繼續發(fā)揮作用，區縣城投公司應從業(yè)務(wù)實(shí)際出發(fā)，結合自身優(yōu)勢和區域產(chǎn)業(yè)特色等，積極選擇適宜的轉型方向，調整業(yè)務(wù)結構，以項目為抓手，重構投融資模式，增強自身造血功能。通過(guò)把握政策、抓住機遇，一定可以在債務(wù)化解、城投轉型過(guò)程中開(kāi)辟出一片新的天地。

同時(shí)需要地方政府、城投公司共同努力，充分利用自身的資源稟賦，在發(fā)展中化解債務(wù)，在發(fā)展中進(jìn)行市場(chǎng)化改革，逐步成為自主決策、自負盈虧的市場(chǎng)化主體，成為中國經(jīng)濟的中堅力量，為地方經(jīng)濟的發(fā)展和民生的改善做出長(cháng)久貢獻?？h域有未來(lái)，縣域城投就一定有未來(lái)。