銳見(jiàn)丨地方融資平臺公司債務(wù)問(wèn)題梳理
時(shí)間：2022-07-28 10:08:07 來(lái)源：城望集團 作者：城望集團 已閱：0次
作者：王坤城
近年來(lái)，政府債務(wù)監管力度升級，融資平臺公司債務(wù)問(wèn)題也日益凸顯。國務(wù)院國資委《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導意見(jiàn)>的通知》（國資發(fā)財評規〔2021〕18號）對國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控提出了具體要求，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2021〕5號）也重申了剝離地方融資平臺公司政府融資職能、實(shí)行市場(chǎng)化和法制化的債務(wù)違約處置機制。本文主要對地方融資平臺公司債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。
一、融資平臺公司債務(wù)問(wèn)題簡(jiǎn)述融資平臺公司最早見(jiàn)于《關(guān)于加快落實(shí)中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財建[2009]631號），即“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），“地方融資平臺公司指由地方政府及其部門(mén)和機構等通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實(shí)體”。融資平臺公司不同于“一般類(lèi)”公司，其天然使命并非市場(chǎng)逐利，而是承擔政府投資項目融資功能，為政府投資項目籌集資金。融資平臺公司存在著(zhù)舉債規模缺乏控制、融資成本高、債務(wù)收支未納入預算、風(fēng)險防控機制不健全等問(wèn)題，主要表現為：資金的“借、用、管、還”存在脫節，形成了融資平臺公司舉借、政府主導資金使用和資金管理、融資平臺公司償還的問(wèn)題。融資平臺公司資金大多投向投資規模大、回報周期長(cháng)、缺乏經(jīng)營(yíng)性?xún)热莸墓嫘皂椖?，資金回收性差；融資平臺公司自身資產(chǎn)質(zhì)量差、變現能力弱，債務(wù)償還主要依靠“土地財政”、地方財政支持或借新還舊等。二、融資平臺公司債務(wù)問(wèn)題的原因分析隨著(zhù)我國城鎮化的發(fā)展與進(jìn)程的加快，地方基礎設施和公共服務(wù)的需求顯著(zhù)增加，中央與地方以及地方之間關(guān)于財權和事權不匹配或不清晰，導致地方財政事權不匹配，即“財權上收、事權下移”或“錢(qián)少事多”。特別是受疫情等不可控因素影響，地方政府自生財力下滑嚴重，中央轉移支付捉襟見(jiàn)肘，但地方“六穩”、“六?！眽毫Υ?，剛性支出不減反增，地方政府加碼“基建”，項目資金來(lái)源及地方債務(wù)問(wèn)題雪上加霜。（二）中觀(guān)原因——地方政府缺乏持續有效的舉債融資機制《預算法》、《民法典》等法規規定，原則上，禁止地方政府及其所屬部門(mén)以任何方式直接舉債融資，也不得通過(guò)提供擔保進(jìn)行間接融資。目前，地方政府現有的合規舉債融資機制日顯乏力。由于落地周期長(cháng)、入（調）庫難、融資難（貴）、超估/概等問(wèn)題，PPP項目對地方政府而言，制度實(shí)施成本高，可控性差，部分地方主觀(guān)上不愿意、甚至抵觸PPP模式。此外，受制于財承空間、地方政府債務(wù)率管控等因素，PPP項目在數量上大幅下滑，在類(lèi)型上新建少、存量多、退（調）庫多?？陀^(guān)上，新建項目數量少，投資規模小，作為政府投融資渠道的空間有限。政府債務(wù)實(shí)行限額管理。一般債券以地方一般公共預算收入償還，一般債券主要投向沒(méi)有收益的公益性項目；專(zhuān)項債券限于“融資規模與項目收益相平衡，債券期限與項目期限相匹配”的經(jīng)營(yíng)性項目。一般債券可利用規模有限；專(zhuān)項債券無(wú)法覆蓋沒(méi)有收益或收益不足的項目，也存在地方虛假配套、虛增收益等問(wèn)題。在疫情控制和經(jīng)濟形勢好轉的情況下，政府債券發(fā)行規模和發(fā)行速度也均大幅下降，對政府投融資需求支撐有限。（三）微觀(guān)原因——舉債融資觀(guān)念與管理能力受“政績(jì)沖動(dòng)”、部分金融機構推波助瀾等因素影響，地方政府盲目鋪攤子、上項目，未考慮財政可承受性和自身投資能力，導致舉債融資規模脫離當地實(shí)際，繼續由融資平臺公司作為地方“二財政”承擔著(zhù)舉債融資的重任。同時(shí)，融資平臺公司決策事項服從于政府意志，主要人員由政府任命，治理結構不完善，經(jīng)營(yíng)管理僵化，缺乏持續經(jīng)營(yíng)動(dòng)力，項目管理不專(zhuān)業(yè)，在實(shí)踐中容易放大項目管理風(fēng)險與債務(wù)風(fēng)險。基于上述原因，外觀(guān)上，融資平臺公司作為獨立的法律主體，能夠起到一定的“風(fēng)險隔離”作用，不至于風(fēng)險直接傳導至地方政府；在實(shí)質(zhì)上，又服從于地方政府管理，借助融資平臺公司舉債融資自然受到了地方政府的青睞。（一）功能端：劃清界限，剝離融資平臺公司政府融資職能《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）指出，“明確政府和企業(yè)的責任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險自擔”，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。（二）資產(chǎn)端：禁止公益性資產(chǎn)注入融資平臺公司《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）指出，“地方政府對融資平臺公司注資必須合法合規，不得將政府辦公樓、學(xué)校、醫院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司”，“地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司”。《關(guān)于進(jìn)一步增強企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟能力嚴格防范地方債務(wù)風(fēng)險的通知》（發(fā)改辦財金〔2018〕194號）指出，“嚴禁將公立學(xué)校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場(chǎng)、機關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設施、非收費管網(wǎng)設施等公益性資產(chǎn)及儲備土地使用權計入申報企業(yè)資產(chǎn)”。（三）融資端：清理規范融資行為，區分合法與非法的融資擔保《財政部 發(fā)展改革委 司法部等關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）指出，“金融機構應當嚴格規范融資管理，切實(shí)加強風(fēng)險識別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評估舉債人財務(wù)能力和還款來(lái)源。金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門(mén)以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保?！?/span>合法的融資擔保是允許的?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）指出，“允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類(lèi)融資擔?；鸸荆?，構建市場(chǎng)化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任”。（四）行為端——規范政府通過(guò)融資平臺公司舉債融資《財政部駐各地財政監察專(zhuān)員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監督暫行辦法》（財預〔2016〕175號）指出，“政府及其所屬部門(mén)不得以文件、會(huì )議紀要、領(lǐng)導批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債”。同時(shí)，地方政府通過(guò)融資平臺公司舉債融資的亂象，也被廣泛規范并問(wèn)責，主要情形如政府向企業(yè)舉債、為融資平臺公司借款出具擔保函或承諾函、將融資平臺公司債務(wù)納入財政預算等。《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見(jiàn)》（財建〔2017〕743號）提出，“各地可根據發(fā)展實(shí)際，鼓勵地方國有企業(yè)對城市管理基礎設施等公益性行業(yè)加大投入；中央財政與地方財政通過(guò)安排預算資金、劃撥政府資產(chǎn)等，支持包括國有企業(yè)在內的各類(lèi)主體更好地在公益性行業(yè)發(fā)揮作用?！?/span>《關(guān)于保持基礎設施領(lǐng)域補短板力度的指導意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2018〕101號）提出，“合理保障融資平臺公司正常融資需求，支持轉型中的融資平臺公司和轉型后市場(chǎng)化運作的國有企業(yè)，依法合規承接政府公益性項目，實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，地方政府以出資額為限承擔責任?！?/span>從政策文件的延續性而言，融資平臺公司承接政府公益性項目投融資的功能定位未曾改變，同時(shí)明確要求融資平臺公司承接要“依法合規”。國辦發(fā)〔2015〕42號文明確去平臺化后，融資平臺公司可作為社會(huì )資本參與本級PPP項目。雖然《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（修訂稿）》（財辦金〔2019〕94號）指出，本級政府作為實(shí)際控制人的企業(yè)不能作為社會(huì )資本參與本級PPP項目，但該文件未正式發(fā)布，融資平臺公司去平臺化后，仍可以作為社會(huì )資本參與。融資平臺公司去平臺化，一般至少需要滿(mǎn)足：（1）通過(guò)當地政府官網(wǎng)發(fā)布不再承擔政府融資職能的公告；（2）退出銀保監會(huì )融資平臺名單，主要是滿(mǎn)足銀監發(fā)〔2013〕10號退平臺條件；（3）通過(guò)省級審計部門(mén)債務(wù)審計，不存在政府隱性債務(wù)。財金〔2019〕10號文將融資平臺公司范圍進(jìn)一步擴大，即融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)，也不得作為社會(huì )資本參與本級PPP項目。目前，存量TOT的項目居多，地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)權或產(chǎn)權轉讓的方式融資，社會(huì )資本方多為去平臺化或非平臺的當地國企，所融資資金多用于“三?！敝С龌蛘哒畟鶆?wù)化解。關(guān)于PPP模式和特許經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，本文不作理論討論，僅從實(shí)踐角度分析。與PPP模式相比，關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)門(mén)性政策文件較少，主要有2004年建設部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（發(fā)改委等六部委令第25號）?？傮w而言，特許經(jīng)營(yíng)模式，操作簡(jiǎn)單，監管寬松。實(shí)踐中，為規避PPP模式操作、執行的復雜性以及監管的嚴格性等特點(diǎn)，不涉及政府運營(yíng)補貼的經(jīng)營(yíng)性項目采取了特許經(jīng)營(yíng)模式，不少項目由融資平臺公司作為項目承接主體。采取特許經(jīng)營(yíng)模式，需要先與金融機構溝通項目融資問(wèn)題；同時(shí)，對于需要政府提供運營(yíng)補貼的項目，建議仍應執行PPP模式的有關(guān)規定。政府購買(mǎi)服務(wù)對于承接主體并無(wú)特殊要求，平臺公司作為依法成立的企業(yè)可以作為政府購買(mǎi)服務(wù)的承接主體。但政府購買(mǎi)服務(wù)曾一度被泛化，由融資平臺公司作為政府購買(mǎi)工程或金融服務(wù)的承接主體，該模式違反《預算法》，實(shí)質(zhì)為借融資平臺公司變相舉債，已被規制。在資本市場(chǎng)發(fā)行企業(yè)債券，是融資平臺公司市場(chǎng)化融資的又一途徑。但資本市場(chǎng)上發(fā)債門(mén)檻較高，對融資平臺公司自身資產(chǎn)質(zhì)量、債項評級、主體評級等內容均有著(zhù)嚴格要求。實(shí)踐中，能夠具備發(fā)債條件的融資平臺公司并不多見(jiàn)。發(fā)行企業(yè)債券，往往需要提供一定的擔保措施。根據國有企業(yè)監管要求，為防止債務(wù)風(fēng)險交叉傳導，國有企業(yè)原則上不對與其無(wú)產(chǎn)權關(guān)系的企業(yè)提供擔保，嚴控企業(yè)相互擔保等捆綁式融資行為。發(fā)債企業(yè)一般會(huì )尋求市場(chǎng)化的擔保企業(yè)作擔保，支付相應擔保費用并提供一定的反擔保措施。實(shí)踐中，受部分大型或省屬3A企業(yè)債券違約事件的影響，部分地區企業(yè)債券發(fā)行環(huán)境受到了很大的影響。政府投資項目項下，“F+EPC”模式系承接主體負責項目融資和工程總承包。該模式實(shí)質(zhì)為BT模式，由承接主體墊資或融資，違反了《預算法》和《政府投資條例》“先有預算后有支出”和政府投資項目不得墊資施工等規定，承接主體往往要求較高的資金成本對沖其墊資或融資風(fēng)險。實(shí)踐中，不少公益性項目由企業(yè)作為立項主體，采取“F+EPC”模式實(shí)施，借以規避“政府投資”屬性，但也面臨著(zhù)公益性項目立項主體不適格、項目用地取得方式、資產(chǎn)權屬等問(wèn)題。委托代建為政府投資項目下的合規方式，屬于政府采購的范疇。實(shí)踐中，不少項目由融資平臺公司作為代建單位。融資平臺公司作為代建單位，應當具備相應的代建資質(zhì)，且應當通過(guò)政府采購程序承接。否則，在主體資格和采購程序上將存在瑕疵。另外，融資平臺公司作為受托的代建方，無(wú)法改變項目政府投資的屬性，如涉及融資平臺公司融資或墊資，仍屬于政府通過(guò)企業(yè)違規舉借債務(wù)。政府授權融資平臺公司作為項目業(yè)主，項目業(yè)主通過(guò)一定程序選擇合作單位，雙方按照一定的股權比例組建項目公司，由項目公司作為項目投融資和建設管理單位。項目建設資金一部分源于股東出資，大部分需要通過(guò)市場(chǎng)化融資解決。該模式需要關(guān)注：政府未經(jīng)過(guò)程序，直接授權或指定融資平臺公司作為項目業(yè)主，缺乏依據；項目主要依靠投資人的墊資或融資能力，投資規模、實(shí)施周期或者統籌規劃情況，均會(huì )影響項目落地；很多項目缺乏收益或收益不足，最終由財政資金作為還款來(lái)源，難以規避支付程序及政府隱性債務(wù)的問(wèn)題。五、融資平臺公司債務(wù)問(wèn)題的處理與應對 對通過(guò)融資平臺公司舉借的債務(wù)，經(jīng)審計屬于政府應當償還的，相應納入一般債務(wù)和專(zhuān)項債務(wù)，予以妥善處置。債務(wù)處置方式主要包括：發(fā)行地方政府債券置換，舉債單位加強財務(wù)管理并拓寬籌資渠道，政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或處置資產(chǎn)，運營(yíng)TOT或ROT等方式將存量公共服務(wù)項目轉型為PPP項目。自2015年1月1日以后，融資平臺公司在境內外舉債融資時(shí)，應當向債權人主動(dòng)書(shū)面聲明不承擔政府融資職能，其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)。融資平臺公司所欠“舊賬”離不開(kāi)地方政府支持。地方政府可以通過(guò)合規方式注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、無(wú)償劃轉資產(chǎn)、增資、國有企業(yè)之間重組整合等方式，積極支持融資平臺公司，壯大平臺公司資產(chǎn)體量，強化償債能力。市場(chǎng)化轉型是融資平臺公司發(fā)展的方向，但也面臨“市場(chǎng)化”與“公益性”的抉擇問(wèn)題。融資平臺公司在資產(chǎn)、人員、財務(wù)、決策事項等方面均受制于地方政府，如轉型為市場(chǎng)化、實(shí)體化和規范化運營(yíng)的國有企業(yè)，則勢必會(huì )與承擔政府投資項目投融資功能、服務(wù)于當地的定位偏離，可能喪失屬地優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，甚至被邊緣化。無(wú)論是從地方政府和融資平臺公司關(guān)于“轉型”的認知而言，還是融資平臺公司轉型實(shí)務(wù)操作而言，市場(chǎng)化轉型需要結合當地和公司的自身實(shí)際，缺乏可復制、可推廣的模式，轉型工作任重道遠。債務(wù)市場(chǎng)化處置主要包括兩個(gè)層面：一是屬于融資平臺公司責任的，地方政府承擔責任以其出資為限，其余由融資平臺公司自主消化，避免將“政府信用”無(wú)限放大；二是對嚴重資不抵債失去清償能力的融資平臺公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。債務(wù)市場(chǎng)化處置方式是把雙刃劍，在防止系統性債務(wù)風(fēng)險的同時(shí)，也容易惡化當地的融資環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境，阻礙地方經(jīng)濟發(fā)展。不少地方已明確將防范、化解和處置國企債務(wù)違約風(fēng)險作為應當堅守的“政治底線(xiàn)”。為應對國企債務(wù)違約風(fēng)險，不少地方國企抱團取暖，成立“信用保障基金”，互相救助，也有不少地方政府建立債務(wù)摸排、提前預警等機制，以及早發(fā)現、應對風(fēng)險。
