來(lái)源：21世紀經(jīng)濟報道
記者從多位財政系統人士處獲悉，近期監管部門(mén)明確專(zhuān)項債在原有9大領(lǐng)域投向基礎上新增新能源和新基建投向?？捎米黜椖抠Y本金的領(lǐng)域在原有10個(gè)領(lǐng)域的基礎上增加新能源項目、煤炭?jì)湓O施、國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施3項。“我們近期正在謀劃2023年專(zhuān)項債儲備項目，已經(jīng)按照11大投向領(lǐng)域、13個(gè)作資本金項目的領(lǐng)域謀劃項目?！蹦戏绞》菽车厥胸斦秩耸勘硎?。專(zhuān)項債于2015年首度發(fā)行，當年發(fā)行規模1000億。2016年、2017年，其發(fā)行額度分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過(guò)1萬(wàn)億，2019年擴張到2.15萬(wàn)億，2020年發(fā)行額度達到3.75萬(wàn)億，創(chuàng )出新高。2021年、2022年額度有所回落，但仍高達3.65萬(wàn)億。專(zhuān)項債成為穩投資、穩增長(cháng)的關(guān)鍵舉措。記者了解到，專(zhuān)項債要求投向有收益的公益性項目，近年來(lái)10多萬(wàn)億的專(zhuān)項債發(fā)行后，地方面臨有收益項目不足的問(wèn)題，增加專(zhuān)項債投向領(lǐng)域有助于增加項目?jì)?，但也需要關(guān)注投向泛化的問(wèn)題。此外，監管部門(mén)明確單個(gè)省份專(zhuān)項債作資本金的比例上限為25%，但實(shí)踐中遠低于上限，投向領(lǐng)域限制被認為是原因之一，增加投向一定程度上能解決這一問(wèn)題。回顧來(lái)看，專(zhuān)項債投向領(lǐng)域經(jīng)歷了一個(gè)動(dòng)態(tài)調整的過(guò)程，早期專(zhuān)項債并無(wú)細分品種，只要求投向有收益的項目。2017年8月，《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項債券品種的通知》印發(fā)，“中國版市政債”建設開(kāi)啟。當年監管部門(mén)和地方先后推出土地儲備、收費公路、棚戶(hù)區改造、軌道交通等細分專(zhuān)項債品種。此后的2018年-2019年，中國專(zhuān)項債以土地儲備專(zhuān)項債、棚改專(zhuān)項債為主。Wind數據顯示，2018年土地儲備專(zhuān)項債、棚改專(zhuān)項債發(fā)行規模分別為5227億、3145億，二者合計占當年新增專(zhuān)項債發(fā)行規模的62%，2019年該占比進(jìn)一步上升至64%。不過(guò)，2019年專(zhuān)項債的使用范圍發(fā)生重大變化。2019年9月4日召開(kāi)的國常會(huì )表示，專(zhuān)項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。究其原因，投資主管部門(mén)發(fā)現，雖然2019年超2萬(wàn)億專(zhuān)項債發(fā)行，但是基建投資增速一直在低位徘徊并未突破5%，主要原因在于專(zhuān)項債大部分用于棚改、土儲兩大領(lǐng)域，未形成有效投資。當時(shí)的國常會(huì )還表示，擴大專(zhuān)項債使用范圍，重點(diǎn)用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育和托幼、醫療、養老等民生服務(wù)，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施。這構建了專(zhuān)項債投向的基礎分類(lèi)框架，此后專(zhuān)項債投向整體在這一框架下調整，但整體保持9大投向領(lǐng)域。值得注意的是，九大領(lǐng)域還有一些細分投向，比如交通基礎設施細分為鐵路、收費公路、機場(chǎng)、水運、軌道交通等。財政部數據顯示，今年1-6月各地累計發(fā)行新增專(zhuān)項債券3.41萬(wàn)億元，基本完成發(fā)行任務(wù)。其中，支持市政建設和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施11691億元、社會(huì )事業(yè)6389億元、交通基礎設施5777億元，占比分別為34%、18.7%、16.7%。與此同時(shí)，隨著(zhù)專(zhuān)項債大規模發(fā)行，諸多地方有收益的公益性項目已經(jīng)明顯不足。一種改革建議是降低專(zhuān)項債占比提高一般債占比，但由于赤字率、債務(wù)率的約束，近年來(lái)一般債占比反而在下降、專(zhuān)項債占比持續上升。最終采取的措施是擴大專(zhuān)項債投向領(lǐng)域。記者了解到，近期監管部門(mén)明確專(zhuān)項債在原有9大領(lǐng)域投向基礎上新增新能源和新基建投向。其中，新能源投向細化為公共領(lǐng)域充換電基礎設施，大型風(fēng)電基地等綠色低碳能源基地。新基建細化為云計算、數據中心、人工智能基礎設施，軌道交通等傳統基礎設施智能化改造，市政、公共服務(wù)等民生領(lǐng)域信息化項目等。除用于項目建設外，2020年專(zhuān)項債還可用于補充中小銀行資本金，一些市場(chǎng)人士認為專(zhuān)項債支持領(lǐng)域已“泛化”。一些地方財政人士則向記者反饋，專(zhuān)項債要求投向有收益的項目，土地儲備項目最符合要求，但由于拉動(dòng)有效投資不夠，土儲專(zhuān)項債不允許發(fā)行。“專(zhuān)項債用作資本金”源于2019年印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》。該通知明確，允許將專(zhuān)項債券作為符合條件的重大項目資本金。中國投資項目啟動(dòng)必須要有一定的資本金，即項目法人認繳非債務(wù)性資金，作為本錢(qián)。國家針對不同領(lǐng)域有不同資本金比例要求，一般在20%左右。為了充分發(fā)揮專(zhuān)項債資金撬動(dòng)社會(huì )投資效應，國家首次允許專(zhuān)項債這類(lèi)地方政府債務(wù)性資金作為資本金，但為了防控風(fēng)險，也有不少限制。具體而言，對于專(zhuān)項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應的重大項目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專(zhuān)項債券本息后專(zhuān)項收入具備融資條件的，允許將部分專(zhuān)項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。監管部門(mén)明確，各省份專(zhuān)項債可用作資本金規模占總規模比重不得超過(guò)20%。此后專(zhuān)項債作項目資本金政策在不斷調整。比如，2020年將各省份專(zhuān)項債可用作資本金規模占總規模比重上限調整至25%，可作資本金的領(lǐng)域拓寬至鐵路、收費公路、干線(xiàn)機場(chǎng)、內河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施、城鄉電網(wǎng)、水利、城鎮污水垃圾處理、供水等10個(gè)領(lǐng)域。財政部數據顯示，今年上半年發(fā)行的3.41萬(wàn)億元新增專(zhuān)項債中，各地共安排超過(guò)2400億元專(zhuān)項債券資金用作重大項目資本金，專(zhuān)項債作資本金的比例僅為7%。此前2020年、2021年，該比例在8%左右。換言之，當前專(zhuān)項債作資本金比例遠低于上限，由此導致專(zhuān)項債的撬動(dòng)作用下降。其中，投向領(lǐng)域限制被認為是一個(gè)原因?！皩?zhuān)項債作資本金的項目要求比較高，因此符合條件的項目比較少。這類(lèi)項目主要是鐵路、軌交等大型基礎設施項目?！苯愕貐^某地市債務(wù)辦人士表示。記者了解到，近期監管部門(mén)明確，可用作項目資本金的領(lǐng)域在原有10個(gè)領(lǐng)域的基礎上增加新能源項目、煤炭?jì)湓O施、國家級產(chǎn)業(yè)園區基礎設施3項，專(zhuān)項債可作資本金領(lǐng)域由此擴大至13項。但投向領(lǐng)域限制僅僅是制約專(zhuān)項債作資本金的一個(gè)原因，其他原因包括項目收益不足、實(shí)操相對復雜、部分地方出于防控債務(wù)風(fēng)險控制專(zhuān)項債作資本金等，這些問(wèn)題仍有待進(jìn)一步解決。江浙地區地市債務(wù)辦人士表示，專(zhuān)項債券用于項目資本金，大多會(huì )形成“專(zhuān)項債券+市場(chǎng)化融資”的模式。這意味著(zhù)項目收入需兼有政府性基金收入和專(zhuān)項收入，同時(shí)項目收入要實(shí)行分賬管理，實(shí)際操作比較麻煩?！斑@類(lèi)項目本身收益也不差，稍微包裝直接通過(guò)市場(chǎng)化融資也沒(méi)多大問(wèn)題。何必通過(guò)專(zhuān)項債+貸款的方式融資？”
