近日，財政部網(wǎng)站發(fā)布財政部部長(cháng)劉昆署名文章《健全現代預算制度》。該文在談及深入推進(jìn)現代預算制度改革重點(diǎn)任務(wù)時(shí)，一大要點(diǎn)是增強財政可持續能力，筑牢風(fēng)險防范制度機制。其中在防范化解政府債務(wù)風(fēng)險方面，劉昆提出，堅持高壓監管，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量，逐步實(shí)現地方政府債務(wù)按統一規則合并監管。加大違法違規舉債查處力度，完善問(wèn)責閉環(huán)管理和集中公開(kāi)機制。加強地方政府融資平臺公司治理，打破政府兜底預期。其中，合并監管、集中公開(kāi)機制、打破政府兜底預期等引起市場(chǎng)關(guān)注，如何理解？
打破兜底預期的歷史脈絡(luò )
在城投債占信用債半壁江山的背景下，“加強地方政府融資平臺公司治理，打破政府兜底預期”的提法引起市場(chǎng)廣泛關(guān)注。但回溯來(lái)看，這并非官方首次提及“打破政府兜底預期”：
第一階段明確“中央不救助”。2014年9月印發(fā)的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)【2014】43號，43號文）提出，要硬化預算約束，防范道德風(fēng)險，地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實(shí)行不救助原則。當時(shí)一些省份印發(fā)的貫徹文件表示，省政府對市縣級政府債務(wù)實(shí)行不救助原則。
第二階段提出“打消兩個(gè)幻覺(jué)”。2017 年末，財政部在《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中表示，堅持中央不救助原則，做到“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱”，要堅決打消地方政府認為中央政府會(huì )“買(mǎi)單”的“幻覺(jué)”，堅決打消金融機構認為政府會(huì )兜底的“幻覺(jué)”。該報告還提出，建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，依法實(shí)現債權人、債務(wù)人共擔風(fēng)險，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險擴散蔓延。第三階段允許城投破產(chǎn)或者清算。2018年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見(jiàn)》提出，對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風(fēng)險累積形成系統性風(fēng)險。2021年4月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》沿用了“城投破產(chǎn)”這一提法：清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。因此，打破政府兜底預期和“打破兜底幻覺(jué)”、允許城投破產(chǎn)的提法一脈相承，是早已有之的政策方向，財長(cháng)此次文章只是再度重申相關(guān)監管政策。實(shí)踐中，由于城投和政府之間的特殊關(guān)系，城投打破剛兌將是一個(gè)復雜的過(guò)程。在這一過(guò)程中，隨著(zhù)監管不斷重提打破剛兌，市場(chǎng)的擔憂(yōu)也隨之加深，這會(huì )加劇城投內部的分化。記者了解到，鑒于城投打破剛兌對市場(chǎng)的巨大沖擊，地方對嚴重資不抵債或失去清償能力的融資平臺公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算前，要向上級政府報告并履行有關(guān)程序，同時(shí)加強與央行、銀保監會(huì )、證監會(huì )等相關(guān)部門(mén)的溝通，確保風(fēng)險可控。
地方債的合并監管
劉昆文章表示，堅持高壓監管，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量，逐步實(shí)現地方政府債務(wù)按統一規則合并監管。據檢索，“合并監管”一詞是財政部在官方層面首次公開(kāi)提出。但從一些地方披露的信息來(lái)看，合并監管已經(jīng)有了一些端倪。比如陜西省漢中市政府網(wǎng)站去年12月發(fā)布通知稱(chēng)，為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的決策部署，高質(zhì)量完成本市隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作任務(wù)，推動(dòng)地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)合并監管，根據財政部和省政府關(guān)于隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作的有關(guān)要求，決定在漢中市政府性債務(wù)管理工作領(lǐng)導小組設立漢中市隱性債務(wù)清零試點(diǎn)工作專(zhuān)班。因此，合并監管應該是一些地方進(jìn)行試點(diǎn)之后形成了初步經(jīng)驗，然后財政部才在官方文章中正式提出。根據劉昆此次發(fā)文的前后文及地方的經(jīng)驗看，合并監管應該指向政府債務(wù)和隱性債務(wù)按照統一規則監管。所謂政府債務(wù)是指政府負有償還責任的債務(wù)，而隱性債務(wù)指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。因此，隱性債務(wù)和政府債務(wù)并不是一個(gè)概念，政府債務(wù)屬于政府杠桿的范疇，但隱性債務(wù)屬于企業(yè)杠桿的范疇。其顯著(zhù)區別是政府債務(wù)是納入預算的、定期向外公布，而隱性債務(wù)不納入預算、也不對外公布。那么，如何理解二者的合并監管呢？中國財政科學(xué)研究院金融研究中心研究員趙全厚表示，現在地方政府性債務(wù)分類(lèi)管理已經(jīng)經(jīng)歷了一段時(shí)間，而隨著(zhù)隱性債務(wù)逐步化解，地方政府性債務(wù)正進(jìn)入合并監管的過(guò)程。在趙全厚看來(lái)，地方政府性債務(wù)的分類(lèi)管理和合并監管要考慮以下幾個(gè)目標要求：一是把握好法定債務(wù)限額機制，遏制新增隱性債務(wù)。健全地方政府債務(wù)限額確定機制，完善常態(tài)化監控機制，健全新增隱性債務(wù)發(fā)現機制。二是完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標體系，建立健全政府債務(wù)與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風(fēng)險評估預警結果應用，有效前移風(fēng)險防控關(guān)口。打通地方政府債券管理全鏈條，促進(jìn)形成市場(chǎng)化融資的自律約束機制。三是健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，積極穩妥化解隱性債務(wù)，防范處置風(fēng)險。“合并監管的目的在于防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險和規制地方政府再融資行為，有序推進(jìn)隱性債化解和必要的顯性化，有序推進(jìn)地方政府融資平臺轉型?！壁w全厚表示。隱性債務(wù)的顯性化方面，2021年廣東、北京、上海啟動(dòng)全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)，三省市可以發(fā)行地方再融資債券置換隱性債務(wù)，其原因在于三地隱性債務(wù)規模不高、政府債務(wù)率低，將隱性債務(wù)轉化為政府債務(wù)后，政府債務(wù)率還在綠色區間。但隨著(zhù)全國地方政府債務(wù)率接近預警線(xiàn)，隱性債務(wù)顯性化的空間被壓縮。
完善問(wèn)責集中公開(kāi)機制
關(guān)于問(wèn)責，43號文已提出，對脫離實(shí)際過(guò)度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要追究相關(guān)責任人責任。2017年7月召開(kāi)的第五次全國金融工作會(huì )議提出，各級地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責，倒查責任。隨著(zhù)2018年隱性債務(wù)問(wèn)責辦法的下發(fā)，地方政府債務(wù)問(wèn)責機制進(jìn)一步加強。實(shí)質(zhì)性的問(wèn)責則從2017年開(kāi)始。當年，中央部門(mén)開(kāi)始嚴查地方違法違規舉債現象，并通過(guò)審計署和財政部進(jìn)行披露。審計署披露的是違法違規舉債現象，而財政部披露的是違法違規舉債問(wèn)責結果。具體而言，財政部從2017年3月-2018年11月陸續公布了10余份問(wèn)責處置結果，涉及山東、河南、湖北、貴州、江蘇等十余個(gè)省份。這些問(wèn)責呈現兩個(gè)特點(diǎn)：一是問(wèn)責由省級政府作出，但由財政部集中通報；二是違規舉借債務(wù)時(shí)間大多發(fā)生在2015年至2017年7月之間，即2015年新《預算法》實(shí)施之后到2017年全國金融工作會(huì )議召開(kāi)之前。2018年以后，地方政府也陸續公布一些問(wèn)責結果。其特點(diǎn)有三：一是問(wèn)責通報散見(jiàn)于地方政府網(wǎng)站；二是問(wèn)責主要由當地紀委及監委處罰、當地政府通報；三是處罰力度有所降低，在財政部前一輪問(wèn)責中對責任人有行政撤職、行政降級的處分，地方披露的問(wèn)責案例主要是誡勉、警告、通報批評。劉昆此次文章表示，要加大違法違規舉債查處力度，完善問(wèn)責閉環(huán)管理和集中公開(kāi)機制。相比而言，財政部集中公開(kāi)問(wèn)責案例更能形成震懾，處罰力度也更大。時(shí)間三年后，今年5月和7月，財政部再度公開(kāi)了一批隱性債務(wù)問(wèn)責案例和融資平臺公司違法違規融資新增隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例，持續釋放遏制隱性債務(wù)增長(cháng)信號。值得注意的是，2017年3月-2018年11月財政部公布的違規舉債案例由預算司披露，此次則是由監督評價(jià)局披露。根據官網(wǎng)，監督評價(jià)局的主要職責之一是負責地方政府債務(wù)及隱性債務(wù)的檢查工作。那么，何為問(wèn)責閉環(huán)管理機制？據了解，這主要包括違規舉債線(xiàn)索核實(shí)、責任認定、問(wèn)責整改、問(wèn)責結果公開(kāi)等內容。
