來(lái)源：國資動(dòng)態(tài)

根據《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見(jiàn)》(國辦發(fā)〔2017〕36號)，要進(jìn)一步健全“各司其職、各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡”國有企業(yè)法人治理機構。簡(jiǎn)單歸納一下，健全的法人治理結構就是股東會(huì )(出資人)、董事會(huì )、經(jīng)理層、監事會(huì )、黨組織等治理主體在各自的職責邊界范圍內充分履職，既相互支持協(xié)調運轉，同時(shí)又能相互監督有效制衡。

董事會(huì )在公司治理結構中處于核心地位，在公司“委托--代理”的鏈條中處于中間環(huán)節。既是所有權(股東會(huì ))的代理人，又是經(jīng)營(yíng)管理(經(jīng)理層)的委托人，是鏈接出資人和經(jīng)營(yíng)管理者的重要紐帶，是體現出資人意志的制度依托。董事會(huì )作為企業(yè)的決策機構，由股東會(huì )(出資人)產(chǎn)生，向股東會(huì )(出資人)負責，發(fā)揮“定戰略、做決策、防風(fēng)險”的核心決策職能。這就要區別于股東會(huì )(出資人)權力機構的角色定位，同時(shí)區別于經(jīng)理層作為執行機構“謀經(jīng)營(yíng)、抓落實(shí)、強管理”的職能，黨組織“把方向、管大局、促落實(shí)”的政治核心職能，以及監事會(huì )的監督職能。

《公司法》以及國企改革指導意見(jiàn)等制度層面對各治理主體的權責邊界以及董事會(huì )核心定位是明確的。但在實(shí)踐中，董事會(huì )核心作用發(fā)揮依然存在各種問(wèn)題，比如:在董事會(huì )成員和經(jīng)理層高度重合的國有企業(yè)，董事會(huì )事無(wú)巨細、大包大攬，董事會(huì )與經(jīng)理層的職責邊界不清晰，董事會(huì )長(cháng)期處于“越權”狀態(tài);而在外部董事占多數的國有企業(yè)，往往又是經(jīng)理層在倒逼董事會(huì )履職，董事會(huì )僅扮演了一個(gè)完善決策程序的角色。另外，各治理主體相互掣肘的情況時(shí)有發(fā)生，比如公司經(jīng)營(yíng)管理中涉及的制度文件、投資決策事項、人事任免、資產(chǎn)轉讓等事項，不確定應當由哪個(gè)治理主體作出決策，按照什么程序決策。諸如此類(lèi)問(wèn)題，一方面需要建立健全董事會(huì )建設運行的制度體系。另一方面，董事會(huì )工作機構(董事會(huì )秘書(shū)、董事會(huì )辦公室等)要主動(dòng)溝通、積極作為。

董事會(huì )作為議事機構，其決策職能的發(fā)揮依賴(lài)于董事的結構和每一位董事的履職能力。優(yōu)化董事結構是董事會(huì )建設的首要問(wèn)題，關(guān)鍵是要解決董事會(huì )人數、外部董事的比例、職工董事等問(wèn)題。

1、關(guān)于董事會(huì )人數。現行《公司法》第四十四條規定:有限責任公司設董事會(huì )，其成員為三人至十三人;但是，本法第五十條另有規定的除外。已經(jīng)公布征求意見(jiàn)稿的《公司法》修訂草案刪除了董事會(huì )人數的上限。另根據中共甘肅省委甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)《省屬?lài)衅髽I(yè)規范董事會(huì )建設實(shí)施方案》的規定，省屬?lài)歇氋Y、全資公司中，大型商業(yè)類(lèi)企業(yè)董事會(huì )原則上設9人，其他企業(yè)原則上設7人?？梢?jiàn)，董事會(huì )人數首先是3人以上的奇數，具體人數的設定要綜合考慮股東結構、公司的行業(yè)劃分(商業(yè)類(lèi)或公益類(lèi))，公司的類(lèi)型(投資公司、運營(yíng)公司或產(chǎn)業(yè)公司)，公司的主業(yè)以及非主業(yè)比例，公司經(jīng)營(yíng)規模(資產(chǎn)負債、員工數量)等因素確定，實(shí)踐中5人、7人、9人較為常見(jiàn)。

需要提及的是，由于董事會(huì )采用“一人一票”的表決方式，一般事項通常采用過(guò)半數通過(guò)，特別重大事項采用三分之二通過(guò)。實(shí)踐中，董事會(huì )人數的確定往往過(guò)于隨意，造成公司在后期決策過(guò)程中的“失控”與“僵局”。因此，尤其是在股東人數較多，投資主體多元化的國有企業(yè)，在確定董事會(huì )人數時(shí)，要根據股東的股權比例、股東委派的董事席位、董事會(huì )的議事范圍以及表決比例等，進(jìn)行相對精準的“測算”，董事會(huì )人數和股東選派的董事席位往往會(huì )成為各方博弈的焦點(diǎn)。

2、關(guān)于外部董事。在國企改革的政策文件中，反復強調“實(shí)現內、外部董事優(yōu)化組合”“外部董事占多數”“外部董事主要選配具有企業(yè)戰略規劃管理、財務(wù)管理、人力資源管理、績(jì)效考核和薪酬管理經(jīng)驗，或者具有法律、會(huì )計、金融、宏觀(guān)經(jīng)濟、資本運營(yíng)、科研開(kāi)發(fā)等方面專(zhuān)業(yè)知識的人員”。那么對外部董事的政策要求是僅針對省屬一級企業(yè)還是包括各級子企業(yè)?如何定性外部董事?為什么要讓外部董事占多數?根據《省屬企業(yè)外部董事選聘和管理辦法》第二條規定，本辦法適用于省政府國資委履行出資人職責的省屬企業(yè)外部董事。第三條規定，本辦法所稱(chēng)外部董事，是指由省政府國資委依法聘任或推薦派出、由所任職省屬企業(yè)以外的人員擔任的董事，且在所任職企業(yè)不擔任董事和董事會(huì )專(zhuān)門(mén)委員會(huì )以外的其他職務(wù)，不負責公司執行層的事務(wù)。從上述規定中不難看出，《管理辦法》僅針對省政府國資委履行出資人職責的省屬企業(yè)，似乎并未包含二級及以下子企業(yè)。筆者認為，外部董事制度應當適用于各級國有企業(yè)，只不過(guò)在當前階段，將各級各類(lèi)國有企業(yè)外部董事管理上升為一個(gè)統一的制度文件的條件尚不成熟。如何認定“外部董事”?《管理辦法》給出了“企業(yè)以外”、擔任的“職務(wù)”及“不負責公司執行層的事務(wù)”等三個(gè)考慮因素?！捌髽I(yè)以外”的表述過(guò)于籠統，并非嚴謹的立法語(yǔ)言，“職務(wù)”和“不負責公司執行層的事務(wù)”又無(wú)法全部囊括。所以，實(shí)踐中常常會(huì )出現外部董事身份之爭。筆者認為，可以從勞動(dòng)人事關(guān)系、薪酬發(fā)放、是否受公司管理制度的約束以及承擔的工作職責范圍等方面來(lái)綜合考量。要求“外部董事占多數”的制度初衷是為了體現董事會(huì )的相對超脫地位，提高決策的獨立性、科學(xué)性以及專(zhuān)業(yè)互補性。然而實(shí)踐中尤其是股東結構較為復雜的國有企業(yè)，股東在選派外部董事時(shí)往往是為了解決股東單位人員職級待遇問(wèn)題，并未實(shí)際考慮董事會(huì )的專(zhuān)業(yè)結構需求。另外，二級及以下外部董事制度設計、外部董事薪酬與激勵機制、外部董事評價(jià)與責任追究等一系列問(wèn)題仍需進(jìn)一步探索和完善，關(guān)于職工董事，不同于外部董事制度，職工董事的設立屬于法律的強制性規定?，F行《公司法》第四十四條第二款規定，兩個(gè)以上的國有企業(yè)或者兩個(gè)以上的其他國有投資主體投資設立的有限責任公司，其董事會(huì )成員中應當有公司職工代表;其他有限責任公司董事會(huì )成員中可以有公司可以有職工代表。董事會(huì )中的職工代表由公司職工通過(guò)職土代表大會(huì )或者其他形式民主選舉產(chǎn)生。第六十七條規定，國有獨資公司設董事會(huì )，依照本法第四十六條、第六十六條的規定行使職權。董事每屆任期不得超過(guò)三年。董事會(huì )成員中應當有公司職工代表。董事會(huì )成員由國有資產(chǎn)監督管理機構委派;但是，董事會(huì )成員中的職工代表由公司職工代表大會(huì )選舉產(chǎn)生。第一百零八條規定，股份有限公司設董事會(huì )，其成員為五人至十九人。董事會(huì )成員中可以有公司職工代表。董事會(huì )中的職工代表由公司職工通過(guò)職工代表大會(huì )、職工大會(huì )或者其他形式民主選舉產(chǎn)生。另根據《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第二十二條第二款規定，國家出資企業(yè)中應當由職工代表出任的董事、監事，依照有關(guān)法律、行政法規的規定由職工民主選舉產(chǎn)生。再根據《省屬?lài)衅髽I(yè)職工事職工監事管理辦法》，國有獨資公司、國有控股公司董事會(huì )成員中，應當有一名職工代表。

根據上述規定，應當設立職工董事的情形包括三類(lèi):

一是兩個(gè)以上的國有企業(yè)或者兩個(gè)以上的其他國有投資主體投資設立的國有全資有限責任公司；

二是國有獨資公司；

三是國有控股公司。

前兩類(lèi)是法律的強制性規定，第三類(lèi)是國企監管文件的要求，其余的有限責任公司和股份有限公司均屬于可以設立職工董事的情形。職工董事的制度設計是職工源頭參與公司決策和監督的的民主管理機制，主要是為了代表職工利益、反映職工合理訴求、維護職工和公司合法權益，尤其是在涉及職工切身利益的企業(yè)改制、薪酬績(jì)效、員工管理等決策事項中，職工董事應當大膽履職，充分表達職工的訴求。實(shí)踐中，職工董事往往是從企業(yè)內部董事中指定一名，履行職代會(huì )選舉程序以符合法律的規定和國企監管的要求，并未切實(shí)發(fā)揮職工董事應有的職能。

1、關(guān)于董事會(huì )各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )。各地國資監管機構紛紛出臺了所屬?lài)衅髽I(yè)董事會(huì )各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )議事規則指引，明確了各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的人員組成、職責范圍、議事決策程序等。這里需要說(shuō)明的是各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的法律地位，根據國資監管機構出臺的董事會(huì )各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的議事規則指引，各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )主要是對公司的重大決策提出審議、評價(jià)和咨詢(xún)意見(jiàn)，為董事會(huì )決策提供建議。在公司治理結構中，屬于董事會(huì )的內部決策輔助機構，并非嚴格意義上獨立的公司治理主體，不能以自己的名義對外作出決議。另外，為了更好的發(fā)揮各專(zhuān)門(mén)委員會(huì )的專(zhuān)業(yè)能力，議事規則指引對專(zhuān)委會(huì )的委員的身份提出明確要求，比如:薪酬與考核委員會(huì )、審計委員會(huì )的委員一般全部都是外部董事，戰略投資委員會(huì )主任委員由董事長(cháng)擔任。

2、關(guān)于董事會(huì )辦事機構。現行《公司法》第一百二十三條規定，上市公司設董事會(huì )秘書(shū)，負責公司股東大會(huì )和董事會(huì )會(huì )議的籌備、文件保管以及公司股東資料的管理，辦理信息披露事務(wù)等事宜。這是《公司法》層面對董事會(huì )機構設置的唯一規定，且僅針對上市公司。國有企業(yè)董事會(huì )建設制度文件充分借鑒了上市公司董事會(huì )的這一做法，將這一制度設計引入國有企業(yè)。實(shí)踐中，尤其是機構設置還在完善過(guò)程中的國有企業(yè)，為了精簡(jiǎn)機構，往往不單設董事會(huì )秘書(shū)，由公司辦公室主任兼任，也不單設董事會(huì )辦公室，由公司辦公室具體負責。這種兼任的機構設置雖然有一定的現實(shí)需要，但是，董事會(huì )辦事機構一般要承擔董事會(huì )決議的督辦與評價(jià)等相關(guān)工作，對經(jīng)理層等執行層面的工作人員負有一定的監督職能，兼任的機構設置勢必引發(fā)“既當裁判員又當運動(dòng)員”之嫌。

董事會(huì )議案的管理

根據《省屬?lài)衅髽I(yè)董事會(huì )議案管理辦法》，董事會(huì )議案是指需經(jīng)公司董事會(huì )、股東大會(huì )審議批準后執行的事項。董事會(huì )議案是董事會(huì )運行的基礎性文件。董事會(huì )議案管理主要包括:議案的提出主體，議案的分類(lèi)和具體要求，議案的申請及審核流程，議案的歸檔管理等。董事會(huì )秘書(shū)及董事會(huì )辦公室主要負責議案的管理工作，高質(zhì)量的議案管理工作是董事會(huì )科學(xué)決策的基礎。這就要求議案承辦單位不但要明確議案管理的具體工作流程，更要在議案的識別與審核上下功夫，關(guān)鍵點(diǎn)是要根據《公司法》《公司章程》、股東會(huì )董事會(huì )議事規則以及公司內控管理制度，在對議案進(jìn)行研判的基礎上，提出審核意見(jiàn)，完善議案附件材料，明確議案辦理流程。

董事會(huì )決議的督辦執行

董事會(huì )決議是董事會(huì )決策職能的體現，是董事會(huì )意志的載體，但是任何決議均不能僅停留在決議文件上，執行落實(shí)是關(guān)鍵。董事會(huì )屬會(huì )議議事機構，決策完成后即處于閉會(huì )狀態(tài)，日常執行層面的工作均由經(jīng)理層來(lái)完成，經(jīng)理層作為公司執行機構，承擔著(zhù)董事會(huì )決議執行落實(shí)的重要使命。這就需要建立健全董事會(huì )決議檢查督辦的制度體系，確保董事會(huì )決議通過(guò)強有力的貫徹執行轉變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的生產(chǎn)力。根據《省屬?lài)衅髽I(yè)董事會(huì )決議檢查督辦辦法》，董事會(huì )決議是指公司董事會(huì )會(huì )議通過(guò)的所有決議以及董事會(huì )決策后上報股東會(huì )審議通過(guò)的決議，以及形成的會(huì )議紀要(以下統稱(chēng)“董事會(huì )決議”)。董事會(huì )決議檢查督辦是指對董事會(huì )和股東會(huì )所通過(guò)決議的執行情況的跟蹤、監督、檢查和督辦。董事會(huì )辦公室是董事會(huì )決議落實(shí)日常管理的部門(mén)，對董事會(huì )決議內容進(jìn)行任務(wù)分解，建立臺賬進(jìn)行常態(tài)化管理，定期或不定期的向董事長(cháng)或董事會(huì )反饋。董事會(huì )對決議落實(shí)情況進(jìn)行評價(jià)，并作為董事會(huì )對總經(jīng)理的年度考核的重要依據。