上期回顧：原創(chuàng )丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題五：地方隱性債務(wù)化解的總體思路
下期預告：原創(chuàng )丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題七：地方隱性債務(wù)未來(lái)化解趨勢與建議
地方隱性債務(wù)化解的主要實(shí)踐與局限
回顧我國化債歷程，隱性債務(wù)化解的途徑可歸納為“三輪置換+區域特色化債模式”。
中央層面，債務(wù)置換是隱性債務(wù)化解的重要手段。自新《預算法》發(fā)布以來(lái)，我國在中央層面共主動(dòng)介入實(shí)施了三次債務(wù)置換工作。從地方置換債到特殊再融資債，從建制縣隱債化解試點(diǎn)到“全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)”。三輪大規模債務(wù)置換工作對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險起到重要的緩解作用。
地方層面，結合著(zhù)財政部所列舉的六類(lèi)化債方案，各地區不斷探索符合區域特點(diǎn)的化債模式。從實(shí)踐操作來(lái)看，“出讓經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)權益償還”（貴州省“茅臺化債”，云南省“白藥化債”）、協(xié)商金融機構通過(guò)置換和展期償還（遵義道橋貸款重組、云南康旅模式、銀企合作等）是近年來(lái)比較典型的地方案例。
（一）第一輪：發(fā)行置換債（2015-2018年）2015至2018年，各地累計發(fā)行約12.2萬(wàn)億元地方置換債（審計署網(wǎng)站數據），用于置換以非政府債券形式存在的地方政府存量債。2014年10月，《地方政府存量債務(wù)納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）提出，要對截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理，將甄別后的地方政府存量債務(wù)納入預算管理，各地區可利用2015-2018年為期三年左右的時(shí)間申請發(fā)行地方政府債券進(jìn)行置換，從而達到政府性債務(wù)基本顯性化。2018年12月，審計署網(wǎng)站發(fā)布的《財政部關(guān)于地方政府債務(wù)審計發(fā)現問(wèn)題的整改情況》顯示，2015年至2018年，各地累計置換存量政府債務(wù)約12.2萬(wàn)億元，大大降低了地方政府債務(wù)利息負擔，有效緩解了償債壓力。（二）第二輪：建制縣化債初試點(diǎn)（2019年）2019年新一輪債務(wù)化解征程啟動(dòng)，推出建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)，允許少數有成熟隱性債務(wù)化解方案的地方發(fā)行政府債券融資來(lái)置換部分隱性債務(wù)，拉長(cháng)償債期限，降低融資成本。與上一輪政府債務(wù)清理不同的是，第二輪隱性債務(wù)化解最開(kāi)始更多地強調：各債務(wù)部門(mén)根據部門(mén)實(shí)際和債務(wù)結構，采取出讓政府股權以及經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、其他項目結轉資金、經(jīng)營(yíng)收入、盤(pán)活存量資金、處置政府閑置資產(chǎn)等多種方式化解隱性債務(wù)（即財政部給出的幾種化債方式）。財政部同時(shí)也規定化解方案不得再作爭取財政資金和債券置換的計劃安排。2019年，至少有36個(gè)地區納入建制區縣隱性化解試點(diǎn)，涉及貴州、湖南、遼寧、內蒙古、云南、甘肅等6個(gè)省市，共累計發(fā)行了1579億元地方政府債用于置換政府存量債務(wù)。其中，湖南、遼寧分別納入9個(gè)，內蒙古納入8個(gè)、貴州納入5個(gè)、云南納入4個(gè)、甘肅納入1個(gè)。此外，江蘇鎮江市的丹陽(yáng)市和丹徒區在2019年財政決算報告中被明確提到，有采用置換債券形式來(lái)償還隱性債務(wù)，但沒(méi)有提到是否納入試點(diǎn)縣。（三）第三輪：發(fā)行特殊再融資債（2020-2022年）2020年12月以來(lái)，再融資債的資金用途悄然變化。2018-2020年11月發(fā)行的再融資債券資金用途往往為“償還到期地方政府債券”，但從2020年12月起，新發(fā)行的多數再融資債資金用途轉變?yōu)椤皟斶€存量（政府）債務(wù)”，至此，再融資債接替置換債成為地方政府化債的重要工具。2020年12月至2022年6月，再融資債券共發(fā)行4.47萬(wàn)億元，其中用于置換存量債務(wù)的特殊再融資債共計發(fā)行1.74萬(wàn)億元。根據具體使用目的，可以劃分為兩個(gè)階段：2020年12月至2021年9月，建制縣區隱性債務(wù)化解試點(diǎn)使用；2021年10月至2022年6月，主要用于北上廣的“全域無(wú)隱債試點(diǎn)”。通過(guò)發(fā)行特殊再融資債券，代替置換債，繼續助力建制縣隱性債務(wù)化解，并且建制縣隱性債務(wù)化解試點(diǎn)范圍在逐步擴大。2020年12月，在第一批六省份試點(diǎn)工作順利開(kāi)展的背景下，第二輪隱性債務(wù)試點(diǎn)工作開(kāi)啟，建制縣區隱性債務(wù)化解試點(diǎn)進(jìn)一步擴容，用于化債的工具也由置換債變?yōu)樘厥庠偃谫Y債。除前述6個(gè)省市以外，安徽、北京、福建、廣西、河北、河南、江西、寧夏、青海、山東、陜西、四川、浙江、重慶、西藏等多個(gè)省市，也成功獲得建制縣區隱性債務(wù)風(fēng)險化解試點(diǎn)。2.推動(dòng)“全域無(wú)隱性債務(wù)”試點(diǎn)進(jìn)展除用于建制縣隱性債務(wù)化解外，特殊再融資債券用于支持“全域無(wú)隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作。第一階段特殊再融資債券的發(fā)行，主要是為緩解短期償付風(fēng)險較大、流動(dòng)性較差的地方城投的還債壓力。財政部在此基礎之上，針對財力較強的地區，利用特殊再融資債券進(jìn)行“全域無(wú)隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作，主要地區包括廣東、北京、上海。2021年10月起，廣東、上海、北京陸續提出開(kāi)展“全域無(wú)隱性債務(wù)”試點(diǎn)工作，為全國開(kāi)展隱性債務(wù)“清零”積累經(jīng)驗?！叭驘o(wú)隱性債務(wù)”是指，在中央界定的隱性債務(wù)范圍內，試點(diǎn)地區要將轄區內的隱性債務(wù)清零。截至2022年6月，三個(gè)試點(diǎn)省、市基本完成隱性債務(wù)清零工作，特殊再融資債券發(fā)行告一段落。從長(cháng)遠來(lái)看，考慮到地方財政面臨的壓力，通過(guò)發(fā)行再融資債置換存量債務(wù)仍是當下最主要的化債方式，但在地方政府債務(wù)限額的約束下，再融資債發(fā)行規模存在天花板。
在實(shí)際操作當中，地方政府一方面是嚴格圍繞財政部表述的六大途徑化解隱性債務(wù)，另一方面也因地制宜，打出化債組合拳（附件2）。
安排財政資金償還可通過(guò)計劃安排年度預算資金、超收收入、盤(pán)活財政存量資金等方式來(lái)化解隱性債務(wù)。一方面，地方政府可以壓降一般性支出、“三公”經(jīng)費等資金；另一方面，地方政府可以停緩建項目、壓降投資規模、通過(guò)PPP引入社會(huì )資本等，進(jìn)一步節約資金。盤(pán)活財政存量資金主要是指要把一些沒(méi)有按照預算進(jìn)度執行、依然趴在賬上的沉淀結余資金用起來(lái)，更好地提高財政資金使用效益。地方政府可以通過(guò)消化預付款、催收應收款等盤(pán)活存量資金，減少資金沉淀。土地資源作為地方政府手中最有價(jià)值的資源之一，在房?jì)r(jià)與地價(jià)交替上行的地產(chǎn)繁榮期，地方政府通過(guò)土地收儲、一級開(kāi)發(fā)最終招拍掛實(shí)現了不菲的土地出讓價(jià)款收入。此外，根據建設用地“增存掛鉤”機制，耕地后備資源嚴重匱乏的地區，可以在耕地后備資源豐富的省份跨省補充耕地缺口并支付款項，因此出讓用地指標也是部分地區圍繞土地獲取的重要收入來(lái)源。根據2018年7月?？谑腥嗣裾接“l(fā)的《?？谑?018-2019年政府性債務(wù)化解規劃方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），?？谑腥嗣裾畯恼{配財政資金方面，采取了以下措施：（1）壓縮經(jīng)常性支出，統籌新增財力，每年將從因體制調整形成的新增財力的50%部分用于償債；（2）盤(pán)活存量資金，從每年盤(pán)活的存量資金中安排30%以上用于償債；（3）盤(pán)活土地資源，加大土地出讓力度，對現有的儲備地全面進(jìn)行梳理，對具備出讓條件的土地細化分類(lèi)，2018年完成土地出讓收入295億元，在保障省市重大項目建設后，籌集80億元用于償債。?？谑兄匾I(lǐng)導牽頭推進(jìn)政府債務(wù)化解工作，狠抓落實(shí)，近兩年取得顯著(zhù)成效。2018年通過(guò)壓縮經(jīng)常性支出和統籌新增財力籌集資金14億元，通過(guò)盤(pán)活存量資金籌集資金16億元，通過(guò)盤(pán)活土地資源籌集資金80億元，置換債務(wù)20億元，全年共籌措資金130億元用于債務(wù)化解。2019年持續籌措資金139億元用于債務(wù)化解。目前來(lái)看?？谑袀鶆?wù)率不斷降低，債務(wù)化解工作成效顯著(zhù)。（二）盤(pán)活存量資產(chǎn)——鎮江市盤(pán)活存量資產(chǎn)償還是指采取各種方式來(lái)整合資產(chǎn)并且利用好現有的資產(chǎn)，實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值，利用回收資金償還政府隱性債務(wù)?；趪艺呶募?，以及實(shí)踐經(jīng)驗，政府存量資產(chǎn)盤(pán)活方式總結為以下四大方式（圖1）：一是資產(chǎn)更新改造運營(yíng)盤(pán)活，是指對資產(chǎn)進(jìn)行改擴建、規劃調整與定位轉型，使得存量資產(chǎn)使用功能提升、運營(yíng)效率提升，充分挖掘資產(chǎn)潛在價(jià)值，實(shí)現存量資產(chǎn)的盤(pán)活。二是資產(chǎn)資本運作配置盤(pán)活，是指以資本最大限度增值為目的，通過(guò)資產(chǎn)證券化、REITs、上市等對資本進(jìn)行運籌和經(jīng)營(yíng)，將缺乏流動(dòng)性存量資產(chǎn)轉化成流動(dòng)性強的金融產(chǎn)品，提高資金的利用效率。三是資產(chǎn)市場(chǎng)化效率盤(pán)活，是指通過(guò)PPP模式、混合所有制改革、股權合作等市場(chǎng)化方式，引入并借助第三方的專(zhuān)業(yè)化技術(shù)、管理經(jīng)驗等，提高資產(chǎn)運營(yíng)效率與質(zhì)量，進(jìn)而盤(pán)活存量資產(chǎn)。四是資產(chǎn)出售變現盤(pán)活，是指通過(guò)拍賣(mài)、公開(kāi)招標或協(xié)議轉讓方式，獲得資產(chǎn)轉讓收益盤(pán)活存量資產(chǎn)。根據政府工作報告，2018年鎮江盤(pán)活“四集團一中心”（鎮江城建、鎮江交投、鎮江旅投、鎮江國控集團和土地儲備中心）閑置房產(chǎn)230萬(wàn)平方米，盤(pán)活率達88%；實(shí)施市區“集中拆違行動(dòng)”，拆除違法建設45.2萬(wàn)平方米；推進(jìn)集約節約用地，建成“慧眼守土”動(dòng)態(tài)智能監管系統，整改存量違法用地1.8萬(wàn)畝，處置各類(lèi)閑置土地4290畝。鎮江市通過(guò)土地出讓、房產(chǎn)變現等方式，處置存量資產(chǎn)，增加現金流，債務(wù)余額增速不斷降低。2018-2021年，鎮江市政府債務(wù)余額雖然仍有增長(cháng)，但同比增速持續下降。四年政府債務(wù)余額增速分別為197%、56%、43%和22%。（三）項目結轉資金、經(jīng)營(yíng)收入償還——泰州市利用項目結轉資金、經(jīng)營(yíng)收入償還債務(wù)僅針對具有穩定現金流的經(jīng)營(yíng)性項目或者企事業(yè)的單位，平臺公司承擔政府公益性項目收益水平本身不高，可選擇的范圍較少，并不是隱性債務(wù)主要化解方式。受招商引資租金減免等影響，收益不及預期，無(wú)法滿(mǎn)足此前建廠(chǎng)的收益要求（評級報告中，截至2019年末，公司擁有房屋類(lèi)租賃產(chǎn)權證總面積135.24萬(wàn)平方米，已租84.64萬(wàn)平方米，出租率較低，為62.59%，租金收入3.04億元，租金水平低，平均359.17元/平方米/年）。（四）轉經(jīng)營(yíng)性債務(wù)——山西交控集團轉經(jīng)營(yíng)性債務(wù)是根據隱性債務(wù)項目的經(jīng)營(yíng)性程度，積極創(chuàng )造條件進(jìn)行規范化市場(chǎng)化改造，轉化為合規企業(yè)債務(wù)。該策略具體可以采用PPP、特許經(jīng)營(yíng)、混改等方式。一般需要具備三個(gè)條件：（1）對具有穩定現金流的政府隱性債務(wù)項目，可將其合規轉化為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；（2）對具備經(jīng)營(yíng)條件的政府隱性債務(wù)項目，可通過(guò)引入社會(huì )資本等方式，將其改造為社會(huì )資本的債務(wù)；（3）對實(shí)行市場(chǎng)化改造的隱性債務(wù)項目，應當合法合規調整債務(wù)主體，理順政企關(guān)系，真正實(shí)現市場(chǎng)化運行。凡實(shí)行市場(chǎng)化改造隱性債務(wù)項目，在經(jīng)過(guò)相關(guān)部門(mén)審核確認后，再對該項隱性債務(wù)作相應注銷(xiāo)處理。山西交控集團整合產(chǎn)業(yè)資源，走市場(chǎng)化化債路徑。2017年山西省廳整合62條政府還貸高速公路、10戶(hù)路橋企業(yè)、廳直2戶(hù)科研企業(yè)、省高管局3戶(hù)直屬企業(yè)和省國資委管理的路橋集團、交通投資集團、高速集團，組建了山西交通控股集團有限公司（即“山西交控集團”）。此后，山西交控集團成為山西省高速公路債務(wù)主體，負責化解山西高速公路相關(guān)隱性債務(wù)。2018年12月，山西交控集團與國開(kāi)行牽頭，工行、農行、中行、建行、交行、郵儲等參團的銀團簽訂《銀團貸款協(xié)議》，債務(wù)重組規模約2607億元，每年可減少利息支出約30億元。截至2018年底山西交控的負債總額為3958.96億元，債務(wù)重組規模約占其總負債規模的66%，有效地緩解了公司的債務(wù)壓力。山西交控在化解政府性債務(wù)、推進(jìn)政企分開(kāi)、培育強勁市場(chǎng)主體方面均取得實(shí)質(zhì)性工作成果。借鑒山西省化債思路，內蒙古、吉林、甘肅、湖北等地均落實(shí)高速公路類(lèi)債務(wù)置換方案，各地具體措施有所差異，但本質(zhì)均為將地方政府隱性債務(wù)轉為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，以高速公路產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)性收益為籌碼，與金融機構協(xié)調債務(wù)重組。債務(wù)平滑運作包括債務(wù)展期、債務(wù)置換、債務(wù)重組，是目前運用最為廣泛的化債方式，適用度較高。債務(wù)展期是指債務(wù)人不能按期歸還貸款的，在還款期屆滿(mǎn)之前，向債權銀行申請延長(cháng)原借款的還款期限，使債務(wù)人繼續使用貸款。債務(wù)展期是對合同還款期限條款的變更。2019年銀保監45號文鼓勵金融機構（國股行以及政策性銀行）參與隱性債務(wù)置換，以時(shí)間換空間，并以低成本融資置換高成本以降低融資成本，優(yōu)化債務(wù)品種和期限結構。債務(wù)重組有三種形式，第一種債務(wù)人轉讓資產(chǎn)給債權人，以清償債務(wù)的債務(wù)重組方式；第二種債務(wù)人將債務(wù)轉為資本，債權人的債權轉為股權的債務(wù)重組方式，俗稱(chēng)“債轉股”；第三種減少債務(wù)本金，降低利率變更還款方式等修改其他債務(wù)條件。遵義道橋建設（集團）有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)遵義道橋）的債務(wù)違約始自2020年初的非標逾期后，遵義道橋債務(wù)壓力逐漸擴大。2022年12月30日遵義道橋采取了債務(wù)展期、重組的方式進(jìn)行化債。遵義道橋在中國債券信息網(wǎng)披露了關(guān)于推進(jìn)銀行貸款重組事項的公告。公告稱(chēng)本次銀行貸款重組涉及債務(wù)規模155.94億元，根據重組協(xié)議，重組后銀行貸款期限調整為20年，利率調整為3%/年至4.5%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。債務(wù)重組涉及21家銀行，包括中信銀行、貴州銀行、中國建設銀行、興業(yè)銀行、光大銀行等。此次銀行貸款重組涉及的債務(wù)規模155.94億，完成了絕大多數的銀行貸款的展期和降息。隨著(zhù)銀行貸款的利率回歸到3.0%到4.5%之間，融資成本相較此前調降200BP-300BP，若按照融資成本調降250BP測算，每年可以節省的利息費用達到4億，短期的償債壓力能夠得到比較好的緩釋。1.發(fā)揮地方國企資源優(yōu)勢，通過(guò)股權劃轉、信?；鸬确绞交瘋?/span>地方國有企業(yè)除了可以為地方政府帶來(lái)稅收收入和國有資本經(jīng)營(yíng)收入外，還可依托其擁有的優(yōu)質(zhì)企業(yè)類(lèi)存量國有資產(chǎn)，通過(guò)市場(chǎng)化方式發(fā)揮其在化債方面的資源優(yōu)勢。近年來(lái)，地方國企助力化債的途徑主要有兩種。一是靈活劃撥?chē)猩鲜泄竟蓹嘀脸峭镀髽I(yè)或國資委，通過(guò)分紅、質(zhì)押、減持等方式變現，以補充平臺化債資金、緩解債務(wù)壓力。如貴州省“茅臺化債”模式，茅臺集團通過(guò)向省國資公司無(wú)償劃轉股權、收購貴州高速集團部分股權、財務(wù)公司開(kāi)展固收類(lèi)證券投資業(yè)務(wù)等途徑化解貴州省債務(wù)風(fēng)險、為貴州城投債增信、穩定債券市場(chǎng)投資人信心；另有云南省“白藥化債”模式，省國資委通過(guò)間接的股權劃轉將云南白藥部分股權注入云投集團，改善平臺資產(chǎn)情況、緩解債務(wù)壓力。二是出資參與設立信用保障基金、債務(wù)化解基金等，為城投企業(yè)提供短期周轉資金、為其發(fā)債增信、還適時(shí)購買(mǎi)區域內估值承壓的城投債，以緩釋平臺流動(dòng)性風(fēng)險、穩定區域融資環(huán)境。從實(shí)踐看，2019年以來(lái)10余個(gè)省市設立了信用保障基金，多為公開(kāi)市場(chǎng)債券償付壓力較大、曾經(jīng)出現過(guò)國企及城投企業(yè)風(fēng)險事件的地區，基金形式涵蓋債券投資基金、債務(wù)風(fēng)險化解基金、債務(wù)平滑基金、國企信用保障基金等多種類(lèi)型，規模在幾億元至300億元不等，其中河北、河南、天津、湖南、甘肅信?；鹨幠＞诎賰|以上。2.召開(kāi)投資懇談會(huì )，推動(dòng)銀企合作召開(kāi)投資人懇談會(huì )可顯著(zhù)提振投資者信心，提振市場(chǎng)情緒，傳遞償債意愿，重塑市場(chǎng)信心，但需要承諾持續兌現來(lái)作為支撐。與金融機構積極進(jìn)行溝通交流，以“政銀合作”帶動(dòng)“銀企合作”，更好發(fā)揮地方政府專(zhuān)項債券拉動(dòng)有效投資的積極作用，加大金融對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節的支持力度。例如，2023年2月21日，柳州市舉行國有企業(yè)發(fā)行債券推介會(huì )。會(huì )上，柳州市相關(guān)負責人表示，柳州市將做好債務(wù)風(fēng)險的防范工作，對市屬?lài)蟮馁Y金狀況與債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行動(dòng)態(tài)監控，通過(guò)成立償債準備基金、統籌財政銀行資源再融資等方式，多渠道籌措資金，確保柳州市市屬企業(yè)公開(kāi)債務(wù)足額剛性?xún)陡?。懇談?huì )召開(kāi)當天，廣西柳州市東城投資開(kāi)發(fā)集團有限公司發(fā)布公告稱(chēng)，其與興業(yè)信托發(fā)生糾紛的一筆2.5億余元回購款已全額結算，體現了柳州市維護資本市場(chǎng)的決心。懇談會(huì )中提及的“統籌銀行資源再融資”的舉措很快得到落實(shí)，3月3日，柳州國資委發(fā)布公告稱(chēng)，柳州市投控集團旗下主要子公司北城集團與10家金融機構簽訂40億元銀團貸款合同，為市屬?lài)蠊_(kāi)市場(chǎng)債券兌付提供流動(dòng)性支持，該筆銀團貸款由中國建設銀行柳州分行牽頭，多家股份制銀行及城農商行參團支持。在首筆銀團貸款下發(fā)后，柳州金融辦表示，將繼續推動(dòng)后續銀團組建，在城投短期償債壓力較大的背景下，后續銀團貸款的規模及投放對象值得關(guān)注。2021年4月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2021〕5號）提出，地方政府舉借債務(wù)應當嚴格落實(shí)償債資金來(lái)源，鼓勵地方結合項目?jì)攤杖肭闆r，建立政府償債備付金制度；2023年6月《第十四屆全國人民代表大會(huì )財政經(jīng)濟委員會(huì )關(guān)于2022年中央決算草案審查結果的報告》再次建議建立政府償債備付金制度，防范債務(wù)兌付風(fēng)險。目前償債備付金主要用于避免專(zhuān)項債兌付風(fēng)險，資金來(lái)源于專(zhuān)項債項目超收收入、財政預算內資金、土地出讓收入、中央財政直達資金、上級部門(mén)補助等，本質(zhì)上仍屬于財政資金。政府需要根據債務(wù)規模、償債能力和風(fēng)險情況等因素，確定適當的備付金規模。備付金可以由政府自有資金或者專(zhuān)門(mén)設立的債務(wù)管理基金等形式提供。湖北省提出，“償債備付金占本級同期政府債務(wù)余額的比例一般不低于5%”，規定了備付金規模的下限；海南省提出，探索在專(zhuān)項債券領(lǐng)域建立政府償債備付金制度，對于市場(chǎng)化收入償還債務(wù)的項目，結合其收入、償債規模及年限等，扣除當年還本付息需求后，按照項目收入的一定比例安排償債備付金，充分發(fā)揮地方政府債券的逆周期調節作用。4.依托整合轉型提升城投企業(yè)利潤及資質(zhì)，助力化債伴隨國企改革持續深化，近年來(lái)城投企業(yè)整合轉型加速推進(jìn)，通過(guò)提升利潤水平、增強再融資能力以助力債務(wù)化解。一方面，注入優(yōu)質(zhì)股權、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、特許經(jīng)營(yíng)權，提高城投專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)能力和利潤水平、獲得穩定現金流用于化債。如上海城投2004年起在國資整合背景下獲得水務(wù)、環(huán)境類(lèi)資產(chǎn)注入，積極拓展股權融資，從單一融資平臺轉型為基礎設施和公共服務(wù)整體解決方案提供商，2021年末公司經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)和準公益性業(yè)務(wù)營(yíng)業(yè)收入占比75%，創(chuàng )造出了穩定的運營(yíng)收入和現金流。又如2018年12月，鎮江國資委將江蘇索普集團100%股權轉讓給鎮江城建集團，使得鎮江城建集團間接持有江蘇索普（A股上市公司）54.81%股權，通過(guò)增大經(jīng)營(yíng)性現金流來(lái)源推進(jìn)債務(wù)化解。另一方面通過(guò)劃轉、合并部分實(shí)力較弱的市縣平臺，提升新主體信用評級和區域整體融資資質(zhì)，吸收新融資用于化債。如山東淄博臨淄區原有1家AA級發(fā)債平臺（臨淄區公有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司），2018年臨淄區將其與其他4家城投平臺、市政服務(wù)實(shí)體企業(yè)合并成立了臨淄區九合財金控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“九合財金”），形成了全區最大的綜合性國有資產(chǎn)運營(yíng)平臺，新主體于2022年8月獲得了AA+主體評級，2023年1月國家發(fā)改委同意九合財金發(fā)行不超過(guò)18.2億元的公司債券。
綜合來(lái)看，各類(lèi)化債方式具備指導性及可行性，在實(shí)際操作中有效緩解部分省市債務(wù)壓力，但過(guò)度依賴(lài)某項措施，同樣存在其局限性，不利于區域長(cháng)期協(xié)調發(fā)展（圖2）。地方政府及平臺公司需要在各類(lèi)化債方式的可行性及局限性中尋求平衡。中央層面發(fā)行再融資債券或置換債券對隱性債務(wù)覆蓋不足。再融資債券將隱性債務(wù)顯性化，但其發(fā)行規模與置換債券均受地方債務(wù)限額管理，對于債務(wù)壓力較大的區域僅適用于化解尾部風(fēng)險。地方層面的化債方式可解決短期內的債務(wù)危機，卻不是長(cháng)遠之計。首先，安排財政資金償還債務(wù)，地方政府財力有限，騰挪空間不足；盤(pán)活存量資產(chǎn)，土地出讓需要長(cháng)遠規劃，國有資產(chǎn)、政府股權可供出讓資源有限，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)不能無(wú)限流失。其次，利用項目結轉資金、經(jīng)營(yíng)收入和轉經(jīng)營(yíng)性收入化解債務(wù)需要對應項目具有穩定現金流，而實(shí)際上地方事業(yè)單位收入規模有限，城投公司項目仍以公益性項目為主，收益無(wú)法滿(mǎn)足債務(wù)資金需求，若快速鋪開(kāi)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)將增強現金流的不穩定性。最后，采用展期、置換和重組平滑債務(wù)只是權宜之計，俗稱(chēng)“以時(shí)間換空間”，實(shí)質(zhì)上并未化解存量債務(wù)，且銀行參與債務(wù)重組對企業(yè)資質(zhì)和抵質(zhì)押資產(chǎn)質(zhì)量要求較高，弱資質(zhì)平臺在債務(wù)重組方面仍有審批壓力。發(fā)揮國企優(yōu)勢對于轄區內有優(yōu)質(zhì)上市國企的中西部省份仍具有一定借鑒意義，但難以復制；設立信?；鸷蛢攤鶄涓督鸬确绞娇蓪щy企業(yè)實(shí)施臨時(shí)性、應急性救助，避免風(fēng)險蔓延、穩定區域信用環(huán)境，但一般規模較小、難以大規模推進(jìn)隱債化解；“懇談協(xié)商型”化解債務(wù)模式的核心在于其承諾能夠有效執行與長(cháng)久堅持，如果承諾能夠持續兌現，地方政府會(huì )逐步扭轉以往的市場(chǎng)形象，融資成本、融資規模及市場(chǎng)評級都會(huì )得到提升；反之，則會(huì )損害政府信譽(yù)形象，對于城投債信用修復不利。圖 2：-常見(jiàn)化債方式的局限性
附件2：部分地區政府債務(wù)化解舉措
