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今年以來(lái)個(gè)別地方公開(kāi)表示靠自身能力無(wú)法化債，疊加一些城投公司出現流動(dòng)性風(fēng)險事件，引起市場(chǎng)對地方債風(fēng)險擔憂(yōu)。而7月24日中共中央政治局會(huì )議提出，要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案。8月28日，十四屆全國人大常委會(huì )第五次會(huì )議審議《國務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預算執行情況的報告》（下稱(chēng)《報告》），《報告》明確下一步財政五大重點(diǎn)工作之一，是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，落實(shí)政治局會(huì )議精神，強調制定實(shí)施一攬子化債方案。以下整理“一攬子化債方案”的20個(gè)關(guān)注點(diǎn)供參考。
7.24 政治局會(huì )議提出“一攬子化債方案”后，新一輪隱債摸排加速，平臺-地方財政-省財政廳-財政部形成了“由下至上”的層層匯報機制。原本計劃 9 月中下旬正式出臺，但部分省份仍在爭取相關(guān)額度和部分細節尚需完善，十一前后大概率會(huì )公布，最晚應該拖不過(guò)十一之后的第一周。 Q2：一攬子化債方案和特殊再融資債的關(guān)系？關(guān)系看，特殊再融資債作為地方債置換，是一攬子化債眾多方案中的一種；范圍看，一攬子化債方案針對全國，特殊再融資債針對的是短期流動(dòng)性壓力大的省份。 各省的化債方案是根據自己的實(shí)際情況來(lái)制定，啟動(dòng)時(shí)間不一，大部分省份是在 7.24 政治局會(huì )議之前就開(kāi)始擬定，但目前都在等高層的“一攬子化債方案”出臺后，再完善相關(guān)細節。比如，湖南省在 8 月底公布成為首個(gè)通過(guò)化債方案的省份，但具體細節沒(méi)透露。 12 個(gè)省份中有 11 個(gè)基本確定：天津：1500 億元基本確定，近兩天在傳 1700 億元，尚待斟酌；陜西：保底 1000 億元，其中西咸 110 億元，曲江也近 100 億元；云南：原計劃是 900 億元，其中昆明 400 億元，但 9 月上旬，財政部新增 2023 年云南政府債務(wù)限額 1182 億元，并提出加大轉移支付力度后，特殊再融資債額度可能會(huì )有變化；貴州：原計劃是 1300 億元，但在爭取 1700 億元，據傳最終定在 1680 億元；河南：300 億元，全部給航空港（考慮河南部分區域非標和定融壓力比較大，不排除有更大額度）；湖北：600 億元，其中黃石 100 億元，其余主要給部分地級市的建制縣；湖南：1000 億元，其中湘潭 500 億元，株洲、常德也會(huì )有一定額度；重慶：2021 年殊再融資債重慶獲得 500 億元的規模，跟遼寧省并列第一，其中沙坪壩 128 億元；此次保底 600 億元額度，甚至最多可能 1000 億元，沙坪壩 80，大足 42 億元；吉林：650 億元左右，一半多給了長(cháng)春，吉林市獲得超 100 億元，第三為松原市，大概為 60 億元左右；甘肅：2021 年特殊再融資債甘肅省 24 億元，本次據傳 50 億元，主要是蘭州；最后一個(gè)名額在山東和江蘇的鎮江（建制市）之間決定。山東：政府、金融機構和平臺三方口徑均不一致，0 額度、1000 億元、300 億元，機構認為 0 額度的可能性不大，幾百億元的額度應該是有的，濰坊將獲得大部分；江蘇：如有的話(huà)，鎮江是 100 億元的額度，大概率沒(méi)有，畢竟江蘇在鎮江前幾年成為“網(wǎng)紅”后在產(chǎn)業(yè)轉型、城投整合、城投平臺退出以及債務(wù)的管控等方面都走在化債前列。 Q5：12 個(gè)省份以外的省份就沒(méi)有額度嗎？特殊再融資債的資金來(lái)源是2022 年末地方政府債務(wù)的限額與余額的差值，理論最大空間是2.67萬(wàn)億元，根據 2022 年下半年財政部對專(zhuān)項債“結存限額按約 70%比例由各?。▍^、市）留用，約 30%比例由中央收回用于各?。▍^、市）之間統籌調配”，具體比例今年會(huì )有所變化。因此，12 個(gè)省外以外的額度主要來(lái)自于專(zhuān)項債的留存。此外，還有一種聲音說(shuō) 12+n,n 指的是這次可能不止是 12 個(gè)省份，有可能會(huì )增加額外的省份，也有可能是根據明年的地方債的結存限額進(jìn)一步作為特殊再融資債額度針對n 進(jìn)行再分配。隱債和置換高成本的有息債務(wù)，尤其是一些非標和定融等產(chǎn)品的兌付，各省自行安排，有的省份可能會(huì )跟投資人商議提前兌付之前發(fā)行的成本高企的債券。 Q7：本次債務(wù)的摸排，“應報盡報”還是針對 2018 年統計的隱債的一個(gè)剩余規模和進(jìn)度？劉昆部長(cháng)曾在年初提到：十年化債用了 1/2 的時(shí)間卻化解了不到 1/3 的債務(wù)，原先本次摸排是針對 2018 年隱債的摸排，但實(shí)際中各區域平臺公司上報時(shí)存在瞞報和虛報的情形，但主要還是做到了“應報盡報”。機構認為，本次是第四輪置換，中央這次化債的力度和決心很大，過(guò)期不候，既然要摸清債務(wù)，就應該“應報盡報”。 Q8：本輪化債會(huì )徹底扭轉地方政府的債務(wù)壓力問(wèn)題嗎？希望很大?；瘋瓿汕闆r取決于化債能力和意愿。能力不足下，中央通過(guò)“一攬子化債方案”來(lái)統籌，但意愿是主觀(guān)能動(dòng)性，更確切說(shuō)是責任問(wèn)題。中央已多次在不同場(chǎng)合提到省政府要承擔起化債的主體責任。從去年的 9 月到今年的 2 月，短短不到半年內，從國務(wù)院、財政部和銀保監會(huì )連續“點(diǎn)”山東可看出山東省政府在債務(wù)統籌和化債方面需要更加的積極主動(dòng)。據傳本次化債的主體責任壓實(shí)到省級政府層面，化債成效跟 zz 前途掛鉤，本輪化債從上到下都極其重視。 Q9：城投風(fēng)險和金融機構風(fēng)險的轉嫁問(wèn)題？化解了城投風(fēng)險，增加了金融機構尤其是銀行端的風(fēng)險，這是高層不愿看到的，也不符合常識原理。而且近年銀行端的壓力持續增加，2021、2022、2023 年上半年國內銀行利息差分別為 2.08%、 1.91%和 1.74%，銀行利息差的下降考驗其盈利和運營(yíng)能力，且銀行有自己的風(fēng)險監管指標。因此本輪化債，5+2 銀行是化債主力，5 指的是中農工建交，2 指的是國開(kāi)行和農發(fā)行。今年以來(lái)，各大學(xué)者針對地方政府債務(wù)的化解都提到了中央加杠桿，全部轉嫁到金融機構的概率不大，地方政府加顯性杠桿是主選。Q10：本次第四輪化債是否是為十年化債進(jìn)展緩慢的解壓？第四輪化債是解決十年化債提出以來(lái)，2020-2022 年三年疫情和房地產(chǎn)景氣度低迷造成地方財力承壓下的部分省份的短期流動(dòng)性壓力問(wèn)題，并通過(guò)此舉實(shí)現“以新?lián)Q舊、以長(cháng)換短、以低換高”，實(shí)現“以時(shí)間換空間”。考慮到各地方中有很多基建等純公益性項目的資金是各大行 20 年的長(cháng)期貸款，而這部分債務(wù)涉及到隱債。因此，2028 年全國隱債大概率不可能實(shí)現清零的目標，而是將隱債控制在合理的范圍內是比較務(wù)實(shí)的目標。 Q11：3899 名單是哪個(gè)部門(mén)口徑的名單？2018 年之前銀保監會(huì )和財政部定期披露城投平臺名單，但之后不再更新。本次名單主要以財政部口徑為主，但范圍更大，據傳已經(jīng)發(fā)給金監局、央行和證監會(huì )，未來(lái)可通過(guò)征信系統和主要國有的授信行進(jìn)行查看，目前這種方式仍在論證中。Q12：3899 名單的企業(yè)只能借新還舊？名單制是真的。兩個(gè)關(guān)鍵詞“3899”和“借新還舊”，（1）目前現有的任何口徑統計出來(lái)的存續債城投都不超過(guò) 3500 家，即使加上類(lèi)城投的也不會(huì )超過(guò) 3899，因此，3899 名單不止針對于存續債城投，而是包括了之前發(fā)過(guò)債現在沒(méi)有存續債、甚至是之前都沒(méi)有發(fā)過(guò)債的城投；至于 3899 這個(gè)數字的準確性就不用太糾結，更關(guān)注這個(gè)名單里都有哪些企業(yè)；（2）現有的有存續債但資質(zhì)很差的城投也不在這個(gè)名單里面；（3）進(jìn)入名單的，會(huì )借新還舊，這個(gè)舊指的是有息債務(wù)，而不僅僅是債券，但有一定要求，銀行間只能借新償還銀行間的債券，而交易所相對比較開(kāi)放，可以跨發(fā)行場(chǎng)所償還。不一定，需辯證看待。如果是已經(jīng)完成市場(chǎng)化轉型、實(shí)現較好的盈利和現金流的平臺，風(fēng)險可控，這一類(lèi)平臺已經(jīng)脫離政府性融資平臺的范圍，可看作產(chǎn)業(yè)類(lèi)公司；如果沒(méi)有完成市場(chǎng)化轉型，未來(lái)的資金來(lái)源將主要依賴(lài)自有資金、政府和金融機構的支持，但鑒于資質(zhì)比較差，支持的力度不得而知，逼迫著(zhù)進(jìn)行市場(chǎng)化轉型。Q14：以后還會(huì )有新平臺出來(lái)發(fā)債嗎？會(huì )。新平臺可以理解為兩類(lèi)，一類(lèi)是之前發(fā)過(guò)債但現在沒(méi)有存續債，這種可能會(huì )采取“大瓶套小瓶”（即對區域內平臺進(jìn)行整合，由大平臺出來(lái)發(fā)債）方式發(fā)債融資；另一類(lèi)是“新瓶套舊瓶”，即新成立一家新的平臺，把目前有存續債平臺的資產(chǎn)和債務(wù)套進(jìn)來(lái)，同時(shí)注入新的區域內優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，進(jìn)行發(fā)債融資。兩種方式都是達到降低融資成本的目的。Q15：只能借新還舊下，平臺自籌的那部分資金來(lái)源是什么？大部分是銀行貸款，但地方銀行更希望以買(mǎi)債的形式進(jìn)行資金授信支持，而不是以信貸形式，因為前者相較于后者，對銀行的風(fēng)控更安全。Q16：未來(lái)基建和土地開(kāi)發(fā)等純公益性業(yè)務(wù)的資金來(lái)源和化債的矛盾怎么看？基建等公益性業(yè)務(wù)的債務(wù)以前主要是由平臺來(lái)自籌，未來(lái)由政府財力返還形式進(jìn)行償還，囿于近年財力承壓，回款周期拖長(cháng)，但基建等公益性項目托底經(jīng)濟持續進(jìn)行。目前化債化解的主要就是這 類(lèi)之前平臺替政府承擔的隱性債務(wù)。未來(lái)公益性業(yè)務(wù)的資金主要是由政府發(fā)行專(zhuān)項債的形式承擔，或者說(shuō)債務(wù)人由平臺轉移到了地方政府，將隱債顯性化，政府債務(wù)杠桿將加重。必然事件，開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)下，平臺整合和市場(chǎng)化轉型接下來(lái)會(huì )加速，近兩年江浙等平臺整合力度較大的區域經(jīng)常會(huì )公布多家平臺退出政府融資平臺的名單也能看出端倪。可以這么理解。截至 2022 年末，我國地方政府債務(wù)余額 35 萬(wàn)億元，考慮非官方統計的城投債近 60 萬(wàn)億元，我國地方債務(wù)總量接近百萬(wàn)億元，按融資成本 4%估算，每天的利息支出逾 100 億元，部分省份囿于自身財力化債工作推進(jìn)異常艱難，這也是中央下定決心進(jìn)行化債的原因。這次特殊再融資債會(huì )化解完一批，政府債會(huì )承擔之前城投承擔的融資職能，城投有息債務(wù)未來(lái)下滑是趨勢。這是央行首次針對城投提出 SPV 工具，主要是針對“一攬子化債方案”后央行提出的化債配套方案，也是一種劣后方案。資金流動(dòng)性依賴(lài)于央行，由主要銀行參與，通過(guò)應急流動(dòng)性金融工具給地方城投提供流動(dòng)性，利率較低、期限較長(cháng)。歷史上也只是疫情爆發(fā)后針對普惠小微企業(yè)提供過(guò)貸款延期支持工具和信用貸款支持計劃兩個(gè)工具，合計 4400 億元。本次 SPV 具體方案和額度尚未確定，作為一種劣后方案，預計細節待一攬子方案確定后方能明確。 Q20：“一攬子化債方案”下，“城投信仰”能維持多久？方案下的情緒面和“資產(chǎn)荒”下金融機構盈利的壓力，短期內下沉情緒較為明顯，但通過(guò)第二次和第三次的置換債看，情緒面的影響不持久，終究要回歸到基本面?？紤]到經(jīng)濟增長(cháng)目標的訴求，出口、消費、房地產(chǎn)投資和制造業(yè)投資都不溫不火下，基建投資依然是抓手，短期內“城投信仰”依然在。接下來(lái)城投轉型和區域化債沒(méi)有了退路，產(chǎn)業(yè)和金融都有違約史，若化債不及預期和轉型不夠成功，城投“信仰”為什么不能打破？一切交給市場(chǎng)來(lái)判斷吧。
