專(zhuān)項債可作項目資本金是投融資領(lǐng)域的重大創(chuàng )新。去年9月的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議指出，以省為單位，專(zhuān)項債資金用于項目資本金的規模占該省份專(zhuān)項債規模的比例可為20%左右。今年4月該比例提升至25%。但從實(shí)際情況看，專(zhuān)項債作資本金比例并不高。

據中信證券統計，1-8月專(zhuān)項債用作資本金的項目共631個(gè)，涉及項目資本金共1974億元。專(zhuān)項債用作項目資本金占同期專(zhuān)項債總規模的8.58%，距離25%的占比上限仍有一定差距。

21世紀經(jīng)濟報道記者多方采訪(fǎng)地方財政相關(guān)人士了解到，其原因在于：一方面監管部門(mén)對專(zhuān)項債作資本金的項目要求較高，一些地方符合條件的項目并不多；另一方面，專(zhuān)項債用于項目資本金的實(shí)操相對復雜，而今年申報專(zhuān)項債時(shí)間較短，部分地區放棄專(zhuān)項債作資本金的探索。

中金公司首席固收分析師陳健恒表示，在外部疫情對經(jīng)濟的巨大沖擊下，財政收入吃緊，通過(guò)突破專(zhuān)項債資金的用途和償還要求限制，專(zhuān)項債具備更大的杠桿放大效應。但從實(shí)際落地情況來(lái)看，專(zhuān)項債可作資本金的政策利用度并不太高，因此撬動(dòng)作用低于預期。

國家統計局數據顯示，1-7月基礎設施投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)）同比下降1.0%，降幅比1-6月份收窄1.7個(gè)百分點(diǎn)，但增速仍處于負值區間。

鐵路建設領(lǐng)域使用較多

專(zhuān)項債于2015年首度發(fā)行，當年發(fā)行1000億元。2016年、2017年，其發(fā)行量分別擴張到4000億元、8000億元，2018年首度超過(guò)1萬(wàn)億元，2019年擴張到2.15萬(wàn)億元，今年發(fā)行規模驟增至3.75萬(wàn)億元。專(zhuān)項債的大規模發(fā)行及使用對穩投資、穩經(jīng)濟起到了重要作用。

為提升專(zhuān)項債對投資的拉動(dòng)作用、減輕地方政府的資本金壓力，去年6月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》明確，允許將專(zhuān)項債券作為符合條件的重大項目資本金。去年9月的國常會(huì )指出，以省為單位，專(zhuān)項債資金用于項目資本金的規模占該省份專(zhuān)項債規模的比例可為20%左右。

21世紀經(jīng)濟報道今年3月獨家報道，今年該比例可進(jìn)一步提升至25%。另?yè)浾吡私?，這一政策主要是鼓勵地方將專(zhuān)項債作為資本金，但并非硬性要求。

從實(shí)際情況看，專(zhuān)項債作資本金比例并不高。據中信證券統計，1-8月專(zhuān)項債用作資本金項目共631個(gè)，涉及項目資本金共1974億元，占同期專(zhuān)項債總規模的8.58%，遠低于25%的比例。

“對于專(zhuān)項債用作項目資本金，各省都有自己的理解、想法及操作路徑。有的比較看重，有的比較佛系?！北本┑貐^某從事專(zhuān)項債業(yè)務(wù)的咨詢(xún)公司高管表示。

據中信證券統計，從用作項目資本金的專(zhuān)項債占全部新增專(zhuān)項債比例來(lái)看，山東、貴州、廣東三省占比較高，分別達到16.12%、12.15%和11.05%。而安徽、西藏和內蒙古等地占比不足1%。

從專(zhuān)項債用作資本金支持的領(lǐng)域來(lái)看，目前支持項目數和金額最多的是鐵路建設領(lǐng)域，其規模占所有專(zhuān)項債用作資本金總規模的比例達50%。其次是收費公路、軌道交通、機場(chǎng)建設等交通基礎設施建設領(lǐng)域。

前述咨詢(xún)公司高管分析稱(chēng)，鐵路、高速公路這兩類(lèi)項目省里好統籌，發(fā)行專(zhuān)項債作資本金也符合要求。未來(lái)專(zhuān)項債作資本金的項目中，預計各地應該主要會(huì )用于鐵路、公路或者機場(chǎng)港口等大基建項目，零散的項目會(huì )較少。

符合使用條件的項目稀缺

為何專(zhuān)項債用作資本金的比例較低？

西部某省財政廳債務(wù)處人士直言，專(zhuān)項債作資本金的項目要求是有一定收益的公益性項目，這與PPP項目要求有重疊，這類(lèi)項目有的已通過(guò) PPP的形式開(kāi)工。此外，公益性項目有收益的不多，融資平衡方案也不好做，因此專(zhuān)項債作項目資本金的案例并不多。

記者采訪(fǎng)相關(guān)人士了解到，其原因主要在于：一方面監管部門(mén)對專(zhuān)項債作資本金的項目要求較高，一些地方符合條件的項目并不多。另一方面，專(zhuān)項債用于項目資本金后，實(shí)操相對復雜。

根據相關(guān)文件，利用專(zhuān)項債券作為資本金項目主要為國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目等領(lǐng)域，且需要滿(mǎn)足項目收益償還專(zhuān)項債券本息后仍有專(zhuān)項收入。

“專(zhuān)項債作資本金的項目要求比較高，因此符合條件的項目比較少。這類(lèi)項目主要是鐵路、軌交等大型基礎設施項目?！苯愕貐^某地市債務(wù)辦人士表示。

中國財政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕表示，很多專(zhuān)項債項目收益有限，僅靠項目收益難以覆蓋融資成本。一些項目又多分布在基層市縣財力較為薄弱地區，在嚴格控制地方政府新增隱性債務(wù)的背景下，各級政府對專(zhuān)項債券項目及其融資加強了通盤(pán)、全周期考慮，增強了風(fēng)險與責任意識，項目推進(jìn)較為謹慎。

此外，實(shí)操相對復雜也是重要原因。前述江浙地區地市債務(wù)辦人士表示，專(zhuān)項債券用于項目資本金，大多會(huì )形成“專(zhuān)項債券+市場(chǎng)化融資”的模式。這意味著(zhù)項目收入需兼有政府性基金收入和專(zhuān)項收入，同時(shí)項目收入要實(shí)行分賬管理，實(shí)際操作比較麻煩?！斑@類(lèi)項目本身收益也不差，稍微包裝包裝直接通過(guò)市場(chǎng)化融資也沒(méi)多大問(wèn)題。何必通過(guò)專(zhuān)項債+貸款的方式融資？工作周期太長(cháng)?！?/p>

中部省份某區縣財政局債務(wù)辦人士介紹，目前該縣還沒(méi)有專(zhuān)項債作資本金的項目上報?！坝脤?zhuān)項債作項目資本金，相應會(huì )形成‘債貸組合’的融資結構，還得去跟銀行確定貸款，但上報項目是有時(shí)間限制的，而今年申報專(zhuān)項債的時(shí)間較短，時(shí)間來(lái)不及?！?/p>

龍小燕表示，有些銀行擔憂(yōu)：專(zhuān)項債作為資本金的項目在還款時(shí)，償還銀行貸款不具有優(yōu)先權，即首先需償還專(zhuān)項債券本息，然后才考慮償還銀行貸款?！皩?zhuān)項債項目收益本來(lái)就不高，若先扣除專(zhuān)項債的本息后，即使還可以利用專(zhuān)項收入進(jìn)行還款，但銀行到底能收回多少貸款具有不確定性，因此銀行對償貸風(fēng)險存在擔憂(yōu)?！?/p>

對此，龍小燕建議，金融機構是推動(dòng)專(zhuān)項債作為資本金項目的重要力量。應重視金融機構關(guān)切，調動(dòng)金融機構積極性，消減金融機構后顧之憂(yōu)，促進(jìn)推動(dòng)市場(chǎng)化融資支持穩投資、穩增長(cháng)大局。