來(lái)源：《瞭望》新聞周刊

今年是鎮江“12年化債計劃”的第5個(gè)年頭，鎮江實(shí)際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已完成過(guò)半，市場(chǎng)對于鎮江起步較早、維度相對豐富且持續有力的化債方式，認可度有所提升。在當前債務(wù)風(fēng)險嚴約束下，鎮江在債務(wù)管理方面的思考、進(jìn)展及實(shí)際效果，或可為后續其他地方防范化解地方債務(wù)風(fēng)險、制定一攬子化債方案提供參考。

實(shí)際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已過(guò)半

鎮江，位于上海、南京兩大都市圈之間，是江蘇省下轄面積“最小”的地級市。揚中，是鎮江“最小”的縣級市。2017年前后，這一總面積僅300余平方公里的“江中小島”，大小平臺類(lèi)國有企業(yè)超過(guò)百家，政府性債務(wù)率居高不下。

伴隨2014年、2015年“國發(fā)43號文”“新預算法”等政策指引，各地進(jìn)入化債窗口期。2017年，全國金融工作會(huì )議召開(kāi)，首次就防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險提出要求。

中國財政科學(xué)研究院研究員王澤彩分析指出，債務(wù)周期的形成源于發(fā)展的需要和地方政府的發(fā)展沖動(dòng)。2017年之前，一些地方政府通過(guò)融資平臺等地方國有企業(yè)向銀行借債或在公開(kāi)市場(chǎng)上發(fā)行債券（俗稱(chēng)“城投債”），導致其債務(wù)不斷積累。

嚴監管下，一些地方的債務(wù)風(fēng)險“浮出水面”。王澤彩說(shuō)，鎮江的債務(wù)問(wèn)題和矛盾暴露相對較早，舉債發(fā)展存在的積弊也相對暴露充分，加之政策層面、上級部門(mén)的重視與支持，鎮江在債務(wù)管理上介入早，債務(wù)管理上相對主動(dòng)。

圍繞化債，鎮江在全市范圍建立了平臺、板塊、部門(mén)三位一體的考核機制，壓緊壓實(shí)債務(wù)化解的主體責任。債務(wù)管控被納入年度目標考核，各地平臺公司都簽訂了債務(wù)管控目標責任狀，并且逐一分解、層層壓實(shí)，確保到人、到崗、到位。

痛定思痛，鎮江全域陸續進(jìn)入全力“化債模式”。

“過(guò)緊日子，在鎮江不是一句空話(huà)?！辨偨瓝P中市委書(shū)記張德軍說(shuō)，刀刃向內，是要對著(zhù)自身、向內部深度挖潛，首先要大力壓控自身的行政運行成本?！拔覀兊摹?jīng)費從2018年開(kāi)始連年下降，現在基本降到了全省最低水平。揚中的政府性債務(wù)率也實(shí)現了‘四連降’?！彼f(shuō)。

鎮江市市長(cháng)徐曙海說(shuō)，今年是12年化債計劃的第5個(gè)年頭，鎮江的實(shí)際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已完成過(guò)半，債務(wù)總額增長(cháng)勢頭遏制住了，融資環(huán)境趨于正常，市場(chǎng)評價(jià)逐步得到改善。

根據Wind口徑，鎮江市主要國有企業(yè)2020年1月1日至2023年9月30日，每月發(fā)行債券加權平均發(fā)行利率從峰值6.33%下降至3.56%，其中，加權平均中債估值收益率與加權平均發(fā)行利率之間差距不斷收窄，市場(chǎng)認可度明顯提升。

2023年10月11日、10月13日，聯(lián)合資信評估股份有限公司、東方金誠國際信用評級公司分別發(fā)布公告，將鎮江產(chǎn)業(yè)投資控股集團有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮江產(chǎn)投”）、鎮江城市投資控股集團有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮江城投”）的主體信用等級評定為AAA，評級展望為“穩定”。這是當地國有企業(yè)首次達到主體信用評級最高級別，實(shí)現了鎮江地區信用建設歷史性突破。

構建“多維化債”格局

“從‘ICU病房搶救’到‘普通病房打點(diǎn)滴’的轉變”，是鎮江市委書(shū)記馬明龍，對當地債務(wù)化解取得階段性成果的形象說(shuō)法。

馬明龍將新增債務(wù)比作“病原體”，指出“化債”并非一蹴而就，要想“根治”，須堅持“西醫治療、中醫調理相結合”的方法，既要自上而下系統性考量，“一體化”協(xié)作推進(jìn)，“固本培元”；也要通過(guò)降成本、控規模、調結構等具體措施“消炎”“止血”，運用好化債“組合拳”，逐步修復市場(chǎng)預期與信心，方能標本兼治，推動(dòng)化債取得成效。

“一盤(pán)棋”統籌，“一體化”推進(jìn)?！版偨?，可能是江蘇13個(gè)地市中唯一不是由常務(wù)副市長(cháng)分管財政的?！毙焓锖Ｕf(shuō)，2020年4月，江蘇省委、省政府委派時(shí)任江蘇銀行副行長(cháng)周凱任鎮江市副市長(cháng)，負責財政、金融、國有資產(chǎn)管理等化債相關(guān)的各項工作，并陸續選派65名金融干部在鎮江各地掛職、任職，將懂金融的干部充實(shí)到鎮江各級黨委、政府班子之中。

徐曙海說(shuō)，讓金融干部管理債務(wù)就是“選賢任能”，讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事。地方債務(wù)問(wèn)題歷史成因復雜，受關(guān)注度高，牽一發(fā)而動(dòng)全身。由懂金融的人“統管”化債、全面操盤(pán)，才能第一時(shí)間把債務(wù)風(fēng)險管住，在需要“斷”的時(shí)候，把所有花錢(qián)敞口的“水龍頭”都斷掉，在需要“?！钡臅r(shí)候，打通部門(mén)壁壘，與金融機構做好溝通，提高決策效率，把流動(dòng)性穩住、保住。

周凱上任第一件事，是建立起債務(wù)單位研判預警、市級平臺互助機制、銀行授信風(fēng)險資金池周轉等方面的“五道防火墻”?！拔耶敃r(shí)感覺(jué)，鎮江短期之內不能流動(dòng)性‘出險’，因為每天有大量債務(wù)到期，隨時(shí)可能接續不上。建立防火墻機制以后，后續基本沒(méi)有再出現比較大的流動(dòng)性事件，鎮江全市也未發(fā)生一起債務(wù)違約事件?！敝軇P說(shuō)。

在周凱看來(lái)，鎮江化債是上下一心，“一盤(pán)棋”統籌，“一體化”推進(jìn)。據他介紹，為扎牢“債務(wù)管控”的制度籬笆，鎮江成立了市委、市政府主要負責同志為組長(cháng)的市級地方債務(wù)管理領(lǐng)導小組（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“領(lǐng)導小組”），統籌管理全市化債工作；構建起市委、市政府以及相關(guān)部門(mén)、板塊、平臺公司等各層級參與的會(huì )議制度，定期調度推進(jìn)化債工作，研究解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

以“組合式”打法解決系統性難題?！?019年，鎮江市推出具備特色的化債‘鎮江模式’——通過(guò)‘以債務(wù)置換為主，以城投平臺轉型、盤(pán)活存量資產(chǎn)等方式為輔’的途徑來(lái)平滑債務(wù)壓力?！睎|吳證券宏觀(guān)首席分析師陶川稱(chēng)，一開(kāi)始鎮江與國開(kāi)行對接，力爭以長(cháng)期限、低利息的專(zhuān)項貸款去置換短期限、高成本的隱性債務(wù)，但該方案并未順利落地。之后隨著(zhù)國辦《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》的推出，鎮江市城投平臺得以通過(guò)商業(yè)銀行貸款去置換隱性債務(wù)，有序推進(jìn)了鎮江市的化債工作。

陶川認為，債務(wù)置換是政府投資融資平臺在多重約束下化解隱性債務(wù)的“最優(yōu)解”之一。商業(yè)銀行協(xié)助城投公司開(kāi)展隱性債務(wù)置換工作后，可優(yōu)化城投企業(yè)的債務(wù)結構、騰挪化債空間。對于地方政府而言，降低債務(wù)利率的同時(shí)、還債期限也被拉長(cháng)，這可以有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，是以時(shí)間換空間的“利器”。

今年1月10日鎮江市政府工作報告顯示，針對金融債務(wù)風(fēng)險，鎮江深入推進(jìn)“脫紅”“破冰”“削峰”“強基”四項計劃，2022年度目標任務(wù)全面達成，金融生態(tài)持續向好。

進(jìn)一步梳理鎮江2017～2021年的政府決算報告，其化債途徑總體可歸納為：存量債務(wù)置換、盤(pán)活存量資產(chǎn)、財政資金償還、省市國企合作、加快地方融資平臺市場(chǎng)化轉型等。

如今，鎮江化債方案已從“四項計劃”擴展為“五項計劃”。

——以“削峰計劃”降低融資成本，運用存量置換、到期償還等方式，迅速將高成本融資壓降下來(lái)，由市紀委監委牽頭，各金融監管部門(mén)密切配合，重點(diǎn)關(guān)注高成本融資中的顧問(wèn)費、中介費等各類(lèi)變相提高融資成本的不合理收費，對于超過(guò)融資成本管控線(xiàn)的融資逐筆報批，有效堵住融資的“出血點(diǎn)”。

以鎮江句容市為例，當地通過(guò)成立專(zhuān)項工作領(lǐng)導小組，統籌全市資產(chǎn)資源，不斷提升對金融機構的議價(jià)能力，避免融資成本惡性競爭。2020年初以來(lái)，存量債務(wù)融資成本累計下降接近70個(gè)BP（基點(diǎn)），票面成本8%以上融資實(shí)現清零，當地融資環(huán)境持續優(yōu)化。

——以“降色（脫紅）計劃”壓降政府性債務(wù)率，根據政府性債務(wù)率從低到高、逐個(gè)、限期“降色”，對“亮紅燈”地區“脫紅”，盡快將全市政府性債務(wù)率壓降到合理水平。

鎮江上下通過(guò)三年努力，全市8個(gè)縣市區中有多個(gè)板塊政府性債務(wù)率實(shí)現了大幅下降，其中有2個(gè)地區已經(jīng)壓降至債務(wù)“綠色”地區。

——以“破冰計劃”加快隱性債務(wù)化解，按照先易后難、逐個(gè)攻堅的原則，在預算資金安排、政府債券分配、土地上市指標以及高質(zhì)量發(fā)展考核上給予資金及政策傾斜，統籌支持隱性債務(wù)余額較少、化債基礎較好的地區和單位實(shí)現隱性債務(wù)余額率先清零。

鎮江高新區于2019年率先成為鎮江市第一個(gè)實(shí)現隱性債務(wù)破冰清零的地區，潤州區于2022年末實(shí)現了隱性債務(wù)破冰清零。鎮江6家市屬?lài)笃脚_中，國控集團、金港公司也于2022年末實(shí)現隱性債務(wù)清零。

——以“強基計劃”提升國有企業(yè)競爭力，通過(guò)注入礦產(chǎn)資源、按市場(chǎng)化原則劃轉上市公司股權、授予特許經(jīng)營(yíng)權、組合其他各類(lèi)優(yōu)質(zhì)資源等措施，加快平臺類(lèi)國有企業(yè)市場(chǎng)化轉型。

鎮江市委、市政府要求各地國有企業(yè)，通過(guò)盤(pán)活國有資產(chǎn)方式，充分挖掘可化債資源。據鎮江市國資委統計：2018年，鎮江市屬?lài)鬆I(yíng)業(yè)收入僅為339.11億元；2022年，鎮江市屬?lài)鬆I(yíng)業(yè)收入達到446.9億元，利潤總額達到36.36億元。

此外，鎮江在全市范圍實(shí)現了鄉鎮級平臺公司提級管理，清理壓降各類(lèi)平臺公司超過(guò)100家，超額完成江蘇省下達清理壓降目標任務(wù)。

——以“提升計劃”推動(dòng)平臺公司評級上調，通過(guò)整合資產(chǎn)資源，優(yōu)化資產(chǎn)負債，提升平臺公司綜合競爭力和市場(chǎng)認可度，推動(dòng)部分平臺公司實(shí)現信用評級提升。

截至去年末，鎮江全市有7家平臺公司實(shí)現了信用評級提升，今年10月中旬，鎮江產(chǎn)投、鎮江城投信用評級提升至AAA，實(shí)現了全市AAA評級零的突破。

“鎮江在經(jīng)歷此次化債之后，當地城投融資環(huán)境明顯改善、城投信用利差也顯著(zhù)收窄?！碧沾ǚ治隽水數刎斦祿?，城投債發(fā)行、償還以及信用利差等數據指出，面對當時(shí)地方財政收入階段性回落、債務(wù)率升高、市場(chǎng)擔憂(yōu)加劇的情形，鎮江通過(guò)以上化債方式，基本有效控制住了債務(wù)違約風(fēng)險。

公開(kāi)數據顯示：2018年鎮江GDP增速3%左右，在江蘇省13個(gè)地級市中墊底。2023年前三季度，鎮江市GDP增幅高于江蘇省平均水平，主要經(jīng)濟指標增幅位居全省前列。

探索“發(fā)展之變”路徑

“把細”是鎮江方言，意思是把賬目掰開(kāi)來(lái)、揉碎了，一分一分地算。今年國慶前夕，記者來(lái)到鎮江回訪(fǎng)，談及現階段如何化債，“把細”是當地干部提到的高頻詞匯。

“把細”，就是要在各種需要花錢(qián)的地方精打細算。鎮江揚中市城市建設投資發(fā)展集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“揚中城投”）董事長(cháng)孫萬(wàn)華說(shuō)，城投作為企業(yè)，要自己養活自己，眼下更要“過(guò)緊日子”，必須加快推進(jìn)市場(chǎng)化改革，盡快把城投集團轉變?yōu)閷?shí)體化經(jīng)營(yíng)的國有企業(yè)。

發(fā)展中的問(wèn)題還得靠發(fā)展來(lái)解決。馬明龍認為，城市發(fā)展，不是靠沖動(dòng)發(fā)債，也不是完全不投資、不建設，而是實(shí)事求是，在力所能及范圍內，把錢(qián)花在刀刃上。在做到“化存量、遏增量”的基礎上，堅決加大人才政策資金投入，堅決挺起產(chǎn)業(yè)強市的“脊梁骨”。只有產(chǎn)業(yè)導入，新增人口流量，才能帶動(dòng)消費、拉動(dòng)投資，帶動(dòng)整個(gè)城市價(jià)值提升，形成解決債務(wù)問(wèn)題的正向循環(huán)。

回訪(fǎng)最后一站，記者來(lái)到揚中經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“揚中經(jīng)開(kāi)區”）。傍晚時(shí)分，走在經(jīng)開(kāi)區園博大道上，往來(lái)車(chē)輛不少，馬路兩邊成了臨時(shí)停車(chē)場(chǎng)，滿(mǎn)滿(mǎn)當當停了兩排車(chē)。此處是揚中經(jīng)開(kāi)區“大廠(chǎng)”扎堆之地，以此為中心方圓20多公里，在經(jīng)開(kāi)區注冊的500多家企業(yè)中，高新技術(shù)企業(yè)占比超過(guò)1/10。

鎮江揚中市副市長(cháng)陳順志向記者介紹，這里也是上市公司集聚地，揚中2家本土上市公司都在經(jīng)開(kāi)區，還有1家已經(jīng)過(guò)會(huì )，另有3家也在積極謀劃上市，產(chǎn)業(yè)聚集效應逐步顯現。

化債進(jìn)展，來(lái)之不易。馬明龍指出，當前，鎮江市債務(wù)管控雖然取得了階段性成效，但由于歷史欠賬較多，壓力依然巨大，任務(wù)依然繁重。

今年以來(lái)，江蘇省委把樹(shù)立和踐行正確政績(jì)觀(guān)作為第二批主題教育重要內容，深入推進(jìn)違反客觀(guān)規律大干快上、舉債搞“半拉子工程”“形象工程”“面子工程”問(wèn)題和黨員干部不擔當不作為問(wèn)題等專(zhuān)項整治，進(jìn)一步完善擔當作為激勵保護機制。鎮江則將化債工作全面融入主題教育。

“鎮江化債還遠未達到勝利?！必斦拷K監管局黨組書(shū)記、局長(cháng)臧雪濤認為，“風(fēng)險，即債務(wù)管理口徑”，在他看來(lái)，一切可能造成財政風(fēng)險的，都應該都是納入管理。針對近來(lái)城投債風(fēng)險不斷顯化的問(wèn)題，臧雪濤建議，在設區市及縣區盡快建立償債能力評估機制，同時(shí)把握好發(fā)展與安全的關(guān)系，防范財政、金融風(fēng)險，推進(jìn)地方經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。

化債，難以一蹴而就，涉及深層次體制機制改革，也需要其他改革協(xié)同推進(jìn)。未來(lái)的化債方案，更有可能采取“組合拳”形式，多維度展開(kāi)，并結合各地特點(diǎn)“量身定制”。正如鎮江化債方案，在一次次與現實(shí)矛盾、難題的激烈碰撞中，逐步勾勒出債務(wù)與發(fā)展的邊界。而這樣的探索，沒(méi)有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。