來(lái)源：麗莎聞道
2024年1月1日，為更好發(fā)揮國有資本經(jīng)營(yíng)預算的功能作用，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！尔惿劦馈肥崂?/span>《意見(jiàn)》的要點(diǎn)內容和相關(guān)解讀。整理了國有資本經(jīng)營(yíng)預算的相關(guān)制度規定，并對比分析了《意見(jiàn)》的主要特點(diǎn)。《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的意見(jiàn)》的要點(diǎn)內容和相關(guān)解讀如下：
意見(jiàn)對國有資本經(jīng)營(yíng)預算進(jìn)行了定義和定性：
國有資本經(jīng)營(yíng)預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分，是企業(yè)國有資產(chǎn)管理的重要內容，是落實(shí)國家戰略、增強政府宏觀(guān)調控能力、推進(jìn)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整的重要力量。解讀：國有資本經(jīng)營(yíng)預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算。國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的核心是調整國家和國有企業(yè)之間的分配關(guān)系，是實(shí)現國有資本經(jīng)營(yíng)管理戰略目標的重要手段。國有資本經(jīng)營(yíng)預算應按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并按一定比例安排資金調入一般公共預算，用于保障和改善民生等。
意見(jiàn)提出了國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的“六項總體要求”：
意見(jiàn)對建設國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度提出了三個(gè)方面的具體內容：
- 提升國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出效能
- 完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理工作。
另外，意見(jiàn)還對組織實(shí)施方面提出具體要求解讀：國有資本經(jīng)營(yíng)預算包括以下支出和收入：1.收入預算包括本級國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入、上級轉移支付收入、下級上解收入、上年結轉收入等。2.支出預算包括本級國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出、對下級轉移支付支出、調出資金、上解上級支出等。
在完善國有資本收益上交機制方面，有以下幾個(gè)要點(diǎn)：
- 擴大國有資本經(jīng)營(yíng)預算覆蓋范圍。政府授權的機構（部門(mén)）等履行出資人職責的企業(yè)（即一級企業(yè)），應按規定上交國有資本收益，法律法規另有規定的除外。國有資本收益包括：國有獨資企業(yè)和國有獨資公司應交利潤、國有控股和參股企業(yè)國有股股息紅利、國有產(chǎn)權轉讓收入、企業(yè)清算收入。
- 健全國有獨資企業(yè)和國有獨資公司收益上交機制。國有獨資企業(yè)和國有獨資公司以年度歸屬于母公司所有者的凈利潤為基礎，依法扣除以前年度未彌補虧損、提取的法定公積金等后，按一定比例計算上交收益。各級政府要根據行業(yè)、企業(yè)類(lèi)型等，完善國有獨資企業(yè)和國有獨資公司上交收益比例分類(lèi)分檔規則，健全動(dòng)態(tài)調整機制。
- 優(yōu)化國有控股、參股企業(yè)國有股收益上交機制。政府授權履行出資人職責的機構（部門(mén)）以及有關(guān)黨政機關(guān)和事業(yè)單位（以下統稱(chēng)出資人單位）研究提出國有控股、參股企業(yè)利潤分配意見(jiàn)時(shí)，應當統籌考慮國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整總體要求，企業(yè)所處行業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展階段、財務(wù)狀況、發(fā)展規劃以及其他股東意見(jiàn)等，所提意見(jiàn)的利潤分配原則上不低于同類(lèi)國有獨資企業(yè)和國有獨資公司收益上交水平。出資人單位應督促?lài)锌毓善髽I(yè)依法及時(shí)制定利潤分配方案，股東（大）會(huì )審議決定上年利潤分配方案的時(shí)間原則上不晚于當年9月底，利潤分配方案通過(guò)后，企業(yè)應及時(shí)按規定上交國有股股息紅利。
- 加強國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入管理。上年結余資金應一并納入收入預算編制范圍。要確保利潤數據真實(shí)可靠，及時(shí)足額申報和上交收益，按照政策規定免交收益的應當零申報。規范完善國有資本收益上交渠道和方式。劃轉充實(shí)社?；?/strong>的國有資本，其收益不納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理。
解讀：國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入包括依照法律、行政法規和國務(wù)院規定應當納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算的國有獨資企業(yè)和國有獨資公司按照規定上繳國家的利潤收入、從國有資本控股和參股公司獲得的股息紅利收入、國有產(chǎn)權轉讓收入、清算收入和其他收入。
在提升國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出效能方面，有以下幾個(gè)要點(diǎn)：
- 增強對國家重大戰略任務(wù)的財力保障，強化資本金注入，提高資金配置效率，更好發(fā)揮對重要行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用。
- 重點(diǎn)用于落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，保障國家戰略、安全等需要，支持國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整，對下級政府特定事項的轉移支付等。
- 要強化支出預算審核和管理，堅持政策導向，區分輕重緩急，提升資金安排使用的科學(xué)性、有效性和精準性。
- 嚴格預算約束，嚴禁超預算或者無(wú)預算安排支出。
- 資本性支出應及時(shí)按程序用于增加資本金，嚴格執行企業(yè)增資有關(guān)規定，落實(shí)國有資本權益，資金注入后形成國家股權和企業(yè)法人財產(chǎn)，由企業(yè)按規定方向和用途統籌使用，一般無(wú)需層層注資，確需收回的依法履行減資程序。
- 費用性支出要嚴格按規定使用，結余資金主動(dòng)交回財政。
解讀：國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出包括資本性支出、費用性支出、向一般公共預算調出資金等轉移性支出和其他支出。
- 建立對重大支出政策的事前績(jì)效評估機制，強化績(jì)效目標管理，做好績(jì)效運行監控，加強績(jì)效評價(jià)和結果應用。
- 探索開(kāi)展國有資本經(jīng)營(yíng)預算整體績(jì)效評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注落實(shí)國家戰略情況、支出結構、政策效果等。
在完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理工作方面，有以下幾個(gè)要點(diǎn)：
《關(guān)于進(jìn)一步完善國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）的主要特點(diǎn)
1、擴大實(shí)施范圍。對比前期出臺文件，國有資本經(jīng)營(yíng)預算從一級企業(yè)集團層面，到中央企業(yè)及財政部出資企業(yè)層面。中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算實(shí)施范圍逐步擴大，中央企業(yè)國有資本收益收取比例逐步提高，地方國有資本經(jīng)營(yíng)預算編制工作也穩步推進(jìn)。此次《意見(jiàn)》中國有資本經(jīng)營(yíng)預算進(jìn)一步擴大覆蓋面，上交國有資本收益包括：國有獨資企業(yè)和國有獨資公司應交利潤、國有控股和參股企業(yè)國有股股息紅利、國有產(chǎn)權轉讓收入、企業(yè)清算收入。2、強化功能作用。國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出主要包括國有企業(yè)資本性支出、費用性支出，以及通過(guò)調入一般公共預算用于保障和改善民生。此次《意見(jiàn)》強調了國有資本經(jīng)營(yíng)預算支持方向和重點(diǎn)要聚焦黨和國家的重大戰略決策，集中力量辦大事，推進(jìn)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整，推動(dòng)國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計民生的公共服務(wù)、應急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰略性新興產(chǎn)業(yè)集中，更好服務(wù)構建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。3、健全收支管理。收入預算要根據企業(yè)年度盈利情況和國有資本收益收取政策等合理測算，完善國有獨資企業(yè)和國有獨資公司上交收益比例分類(lèi)分檔規則，健全動(dòng)態(tài)調整機制。國有控股、參股企業(yè)所處行業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展階段、財務(wù)狀況、發(fā)展規劃以及其他股東意見(jiàn)等，所提意見(jiàn)的利潤分配原則上不低于同類(lèi)國有獨資企業(yè)和國有獨資公司收益上交水平。上年結余資金應一并納入收入預算編制范圍。納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算覆蓋范圍的企業(yè)，要確保利潤數據真實(shí)可靠，及時(shí)足額申報和上交收益，按照政策規定免交收益的應當零申報。規范完善國有資本收益上交渠道和方式。劃轉充實(shí)社?；鸬膰匈Y本，其收益不納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理。堅持預算法定，嚴格預算執行管理，強化預算剛性約束，各項收支行為均要依法依規進(jìn)行。4、提升資金效能。國有資本經(jīng)營(yíng)預算要實(shí)施績(jì)效管理，建立對重大支出政策的事前績(jì)效評估機制，強化績(jì)效目標管理，做好績(jì)效運行監控，加強績(jì)效評價(jià)和結果應用。探索開(kāi)展國有資本經(jīng)營(yíng)預算整體績(jì)效評價(jià)。科學(xué)設立績(jì)效目標，積極開(kāi)展績(jì)效評價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注貫徹國家戰略、收益上繳、支出結構、使用效果等情況，杜絕資金低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費等現象，不斷提升預算資金配置效率、使用效益。發(fā)揮好國有資本經(jīng)營(yíng)預算的各項功能和作用。
國有資本經(jīng)營(yíng)預算的其他制度規定
一、《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預算的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2007〕26號）國有資本經(jīng)營(yíng)預算的收入是指各級人民政府及其部門(mén)、機構履行出資人職責的企業(yè)（即一級企業(yè)，下同）上交的國有資本收益，主要包括：2.國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）獲得的股利、股息。3.企業(yè)國有產(chǎn)權（含國有股份）轉讓收入。4.國有獨資企業(yè)清算收入（扣除清算費用），以及國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費用）。國有資本經(jīng)營(yíng)預算的支出主要包括：1.資本性支出。根據產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃、國有經(jīng)濟布局和結構調整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰略、安全等需要，安排的資本性支出。2.費用性支出。用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出。具體支出范圍依據國家宏觀(guān)經(jīng)濟政策以及不同時(shí)期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統籌安排確定。必要時(shí)，可部分用于社會(huì )保障等項支出。國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入由財政部門(mén)、國有資產(chǎn)監管機構收取、組織上交。企業(yè)按規定應上交的國有資本收益，應及時(shí)、足額直接上交財政。國有資本經(jīng)營(yíng)預算資金支出，由企業(yè)在經(jīng)批準的預算范圍內提出申請，報經(jīng)財政部門(mén)審核后，按照財政國庫管理制度的有關(guān)規定，直接撥付使用單位。使用單位應當按照規定用途使用、管理預算資金，并依法接受監督。國有資本經(jīng)營(yíng)預算的職責分工：財政部門(mén)的主要職責是：負責制（修）訂國有資本經(jīng)營(yíng)預算的各項管理制度、預算編制辦法和預算收支科目；編制國有資本經(jīng)營(yíng)預算草案；編制國有資本經(jīng)營(yíng)預算收支月報，報告國有資本經(jīng)營(yíng)預算執行情況；匯總編報國有資本經(jīng)營(yíng)決算；會(huì )同有關(guān)部門(mén)制定企業(yè)國有資本收益收取辦法；收取企業(yè)國有資本收益。財政部負責審核和匯總編制全國國有資本經(jīng)營(yíng)預、決算草案。各預算單位的主要職責是：負責研究制訂本單位國有經(jīng)濟布局和結構調整的政策措施，參與制訂國有資本經(jīng)營(yíng)預算有關(guān)管理制度；提出本單位年度國有資本經(jīng)營(yíng)預算建議草案；組織和監督本單位國有資本經(jīng)營(yíng)預算的執行；編報本單位年度國有資本經(jīng)營(yíng)決算草案；負責組織所監管（或所屬）企業(yè)上交國有資本收益。二、《中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理暫行辦法》（財預〔2016〕6號）中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算包括納入中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算實(shí)施范圍的中央部門(mén)及其監管（所屬）的中央企業(yè)，以及直接向財政部報送國有資本經(jīng)營(yíng)預算的中央企業(yè)。直接向財政部報送國有資本經(jīng)營(yíng)預算的中央企業(yè)包括中國煙草總公司、中國鐵路總公司、中國郵政集團公司，國務(wù)院及其授權機構代表國家履行出資人職責的國有獨資、國有控股、國有參股金融企業(yè)（含中國投資有限責任公司）等。中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入是中央部門(mén)及中央企業(yè)上交，并納入國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理的國有資本收益，主要包括：1.國有獨資企業(yè)按照規定應當上交國家的利潤；2.國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）獲得的股利、股息收入；4.國有獨資企業(yè)清算收入（扣除清算費用），國有控股、參股企業(yè)國有股權（股份）分享的公司清算收入（扣除清算費用）；5.其他國有資本經(jīng)營(yíng)收入。中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出應當服務(wù)于國家戰略目標，除調入一般公共預算和補充全國社會(huì )保障基金外，主要用于以下用途：1.解決國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題及相關(guān)改革成本支出；2.關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域國家資本注入，包括重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全，保持國家對金融業(yè)控制力，推進(jìn)國有經(jīng)濟布局和結構戰略性調整，解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問(wèn)題；中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算按年度編制，并按照國家宏觀(guān)政策及《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財政規劃管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2015〕3號）等要求，編制中期中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算收支規劃。中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入由財政部駐各地財政監察專(zhuān)員辦事處負責具體收繳，中央部門(mén)負責組織監管（所屬）中央企業(yè)上交。中央企業(yè)按規定應上交的國有資本收益，應當及時(shí)、足額上交中央財政。任何部門(mén)和單位不得擅自減免中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入。三、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預算績(jì)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號）意見(jiàn)提出要構建全方位預算績(jì)效管理格局，實(shí)施政府預算績(jì)效管理，將各級政府收支預算全面納入績(jì)效管理，提高保障和改善民生水平，確保財政資源高效配置，增強財政可持續性；實(shí)施部門(mén)和單位預算績(jì)效管理，將部門(mén)和單位預算收支全面納入績(jì)效管理，推動(dòng)提高部門(mén)和單位整體績(jì)效水平；實(shí)施政策和項目預算績(jì)效管理，將政策和項目全面納入績(jì)效管理，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果，并對實(shí)施期超過(guò)一年的重大政策和項目實(shí)行全周期跟蹤問(wèn)效，建立動(dòng)態(tài)評價(jià)調整機制。意見(jiàn)要求建立全過(guò)程預算績(jì)效管理鏈條，建立績(jì)效評估機制，強化績(jì)效目標管理，做好績(jì)效運行監控，并開(kāi)展績(jì)效評價(jià)和結果應用。還要完善全覆蓋預算績(jì)效管理體系，各級政府將一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保險基金預算全部納入績(jì)效管理。不僅如此，意見(jiàn)還明確硬化預算績(jì)效管理約束，財政部要完善績(jì)效管理的責任約束機制，地方各級政府和各部門(mén)各單位是預算績(jì)效管理的責任主體。項目責任人對項目預算績(jì)效負責，對重大項目的責任人實(shí)行績(jì)效終身責任追究制，切實(shí)做到花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責。四、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出執行監督管理暫行辦法》的通知（國資發(fā)資本規[2019]92號)國務(wù)院國有資產(chǎn)監督管理委員會(huì )（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國資委）履行出資人職責企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央企業(yè)），按照資本預算管理要求，規范管理和使用資本預算資金，組織實(shí)施資本預算支持事項的過(guò)程。根據資本預算資金的性質(zhì)，對中央企業(yè)資本預算執行進(jìn)行分類(lèi)管理，包括資本性預算、費用性預算和其他支出預算。中央企業(yè)應當按照下列要求規范管理和使用資本預算資金，確保資金安全，實(shí)現績(jì)效目標，維護國有資本權益：1.資本預算批復的方向、用途或項目、績(jì)效目標；中央企業(yè)收到的資本性預算資金屬于國家資本金，企業(yè)應當按照有關(guān)規定做好賬務(wù)處理、國有產(chǎn)權變更登記等工作，及時(shí)落實(shí)國有資本權益。1.國有獨資公司收到資本性預算資金后，應當及時(shí)計入實(shí)收資本。在一個(gè)會(huì )計年度內多次收到資本性預算資金的，可暫作資本公積，原則上應當在會(huì )計年度結束前轉增實(shí)收資本。2.股權多元化公司收到資本性預算資金后，可暫作資本公積，并明確屬于國家資本金，在發(fā)生股權變動(dòng)調整時(shí)落實(shí)國有資本權益。中央企業(yè)通過(guò)子企業(yè)實(shí)施資本預算支持事項，采取向實(shí)施主體子企業(yè)增資方式使用資本預算資金的，應當及時(shí)落實(shí)國有資本權益。涉及股權多元化子企業(yè)暫無(wú)增資計劃的，可列作委托貸款（期限一般不超過(guò)3年），在具備條件時(shí)及時(shí)轉為股權投資。對于資本預算批復明確具體投資、建設項目的支持資金，中央企業(yè)不得用于其他項目投資或委托理財等財務(wù)性投資。在資本預算資金撥付以前，企業(yè)已經(jīng)籌集資金投入資本預算支持項目，經(jīng)董事會(huì )或相關(guān)決策機構批準可以置換企業(yè)籌集資金。中央企業(yè)對資本預算安排的費用性預算資金，應當按照相關(guān)專(zhuān)項資金管理的政策、辦法規范使用。除資本預算批復或有關(guān)規定中明確可由集團統籌使用的以外，應當根據專(zhuān)項工作進(jìn)展和資金使用計劃及時(shí)將預算資金撥付到資金使用單位。中央企業(yè)費用性預算支持事項組織完成后，按照規定需要進(jìn)行清算的，中央企業(yè)應當聘請中介機構對費用性預算資金使用情況進(jìn)行清算。資本預算安排的費用性預算資金，在專(zhuān)項任務(wù)完成并組織清算后，實(shí)際支出小于預算安排的，應當清理為結余資金。專(zhuān)項任務(wù)未完成且未使用的預算資金，符合相關(guān)規定的可結轉至下年度繼續使用。對于因宏觀(guān)政策調整等因素影響，專(zhuān)項任務(wù)無(wú)法繼續推進(jìn)的，應當清理為結余資金。結余資金應當按照有關(guān)規定退回，由中央企業(yè)向國資委報送退回預算資金申請。
國有資本經(jīng)營(yíng)預算現狀
國有資本經(jīng)營(yíng)預算在地方財政中占比一般較小。國有資本經(jīng)營(yíng)預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算，按照收支平衡的原則編制、不列赤字，并安排資金調入一般公共預算。國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入主要根據國有企業(yè)上年實(shí)現凈利潤一定比例收取，同時(shí)按照收支平衡原則安排相關(guān)支出。
2022年全國國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入5688.6億元，為預算的110.9%，增長(cháng)10%，主要是2021年國有企業(yè)利潤高于預期。全國國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出3395.32億元，完成預算的96.5%，增長(cháng)29.5%，主要是保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩定等支出增加。2022年中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入2343.31億元，為預算的103.3%，增長(cháng)17.2%，主要是2021年中央國有企業(yè)利潤高于預期。加上2021年結轉收入355.61億元，收入總量為2698.92億元。中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出1710億元，完成預算的99.2%，增長(cháng)60.6%，主要是加大對保產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩定等支持力度，其中，本級支出1661.02億元，對地方轉移支付48.98億元。調入中央一般公共預算900億元。結轉下年支出88.92億元，主要是執行中有一定超收，按規定結轉下年安排使用。2022年地方國有資本經(jīng)營(yíng)預算本級收入3345.29億元，增長(cháng)5.5%。加上中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算對地方轉移支付收入48.98億元、2021年結轉收入133.02億元，收入總量為3527.29億元。地方國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出1734.3億元，增長(cháng)2.2%。調入地方一般公共預算1606.5億元。結轉下年支出186.49億元。
