來(lái)源：觀(guān)察者網(wǎng)
專(zhuān)欄作者：馮川
如果經(jīng)營(yíng)縣城難以為繼，化解城建債務(wù)，就只有依靠轉移性收入，這意味著(zhù)債務(wù)化解最終將轉為政府兜底的邏輯。
引言
根據財政部1月30日公布的數據，截至2023年12月末，全國地方政府債務(wù)余額407373億元。其中，一般債務(wù)158688億元，專(zhuān)項債務(wù)248685億元；政府債券405711億元，非政府債券形式的存量政府債務(wù)1662億元。從三級地方政府金融負債層級結構來(lái)看，部分縣域政府負債所占比例最高。而政府對金融信用的透支表現，即出現資不抵債和債務(wù)逾期違約現象。金融信用之所以成為透支對象，有其體制性原因和政策性原因。在體制上，一方面，縣域政府向銀行等金融機構的貸款行為缺乏預算硬約束機制和債務(wù)審查、監督與追償約束機制，因此縣域政府不用為銀行信貸風(fēng)險擔責。在“一屆縣長(cháng)一屆政績(jì)”的任期目標短期化背景下，每一屆領(lǐng)導也不用為地方長(cháng)遠發(fā)展中存在的風(fēng)險負責，因為每一屆領(lǐng)導任期內的借債都可以留給下一屆領(lǐng)導來(lái)還。透支金融信用不僅不會(huì )影響其升遷，反而使其可以因鮮亮的政績(jì)而得到高升。這種通過(guò)金融信用透支獲得的權利與信貸償還責任的不統一，必然造成縣域政府對金融信用透支的偏好。另一方面，中國的商業(yè)銀行都是國有性質(zhì)的，歷史上即使國有銀行向國有企業(yè)放貸出現不良貸款，中央都會(huì )予以剝離，地方政府在中央財政兜底作用下也不會(huì )因債務(wù)問(wèn)題而破產(chǎn)。因此銀行給地方政府貸款的風(fēng)險幾乎為零，這些金融機構會(huì )競爭性地向地方政府發(fā)放貸款。在政策上，2015年修訂以前，《預算法》明確規定地方政府不得發(fā)行地方政府債券、預算不能列赤字，這就限制了地方政府的融資工具，將其財政信譽(yù)與中央政府緊密捆綁。具有舉債迫切需求的地方政府于是高度依賴(lài)銀行信貸和金融杠桿。2015年新《預算法》實(shí)施后，高額地方債券的付息規模不小。2023年，地方政府債券支付利息12288億元；而去年這一數據是11211億元，首度超過(guò)萬(wàn)億，相比2019年幾乎翻了一倍。有報告顯示，地方政府債券付息支出占地方綜合財力的比重由2019年的3%升至2022年的4%左右。但地方結存限額有限，因此也需要通過(guò)銀行貸款展期降息、貸款置換到期債券等金融措施，化解城投債券等地方債風(fēng)險。在還債責任轉移預期下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險自控意識不足。銀行貸款可以只付息不還本，而地方政府只付息的壓力不大，本金也會(huì )在將來(lái)成為并不很大的債務(wù)。因此，只付息不還本是一個(gè)可行的貸款方案。雖然縣域政府動(dòng)員金融資源而放大財政缺口之后，在理論上可以進(jìn)一步通過(guò)動(dòng)員上級政府乃至中央政府資源，而將缺口向上級和中央轉移。但中央政府以貨幣化方式稀釋債務(wù)壓力的后果，是引發(fā)通貨膨脹和經(jīng)濟秩序的混亂。另外，雖然縣域政府對金融信用的透支，在一定程度上導致源于銀行貸款期限與政府投資項目回報期限之間的結構性錯配，縣域政府利用貸款展期或貸新還舊，理論上可以起到延長(cháng)貸款期限的作用，用于基礎設施項目建設的債務(wù)可以改善基礎條件、提高企業(yè)投資積極性，最后提升縣域政府償債和化解債務(wù)風(fēng)險的能力。但是實(shí)際上，對于大部分缺乏資源與區位優(yōu)勢的中西部縣域而言，由于經(jīng)濟發(fā)展潛力相對較小，不動(dòng)產(chǎn)升值空間有限，大規模城市建設投入也難以轉換為縣域經(jīng)濟的發(fā)展和縣域政府的償債能力。然而，不論是展期降息還是置換，畢竟只是將債務(wù)期限拉長(cháng)、利率降低，地方全口徑債務(wù)余額并沒(méi)有改變，仍待化解。隨著(zhù)財政收入和土地收益增長(cháng)的放緩，地方融資平臺進(jìn)入償債高峰期，縣域政府的金融信用一旦透支，就可能對銀行金融系統造成系統性沖擊。筆者近期調查發(fā)現，不少中西部縣城的大規模城市建設投入并沒(méi)有進(jìn)入生產(chǎn)性領(lǐng)域，而是流入了公益性領(lǐng)域。投入無(wú)法帶來(lái)相應產(chǎn)出，產(chǎn)生大量資源浪費。這些縣城都是人口凈流出地，商貿中心、大公園、大廣場(chǎng)等項目建設成本和維護成本耗費數十億乃至數百億元，利用率卻極低，也無(wú)法扭轉人口凈流出的狀況，難以帶動(dòng)當地生產(chǎn)力的提升。以下將以Q縣為例，分析透支經(jīng)營(yíng)縣城的邏輯。
觀(guān)摩考評促進(jìn)城建：經(jīng)營(yíng)縣城的動(dòng)力機制
市級不規定縣級城市創(chuàng )建的具體項目，但是會(huì )制定考核辦法，對縣級城市創(chuàng )建進(jìn)行考核評比。如果在城市基礎建設排名中連續落后，縣級領(lǐng)導就需要在市級大會(huì )上作表態(tài)發(fā)言了。即使中央規定不允許進(jìn)行考核評比，但考核評比現在更多以“觀(guān)摩”的名義存續下來(lái)。每年進(jìn)行的所有“觀(guān)摩”都有獎懲辦法，縣領(lǐng)導都要參與“觀(guān)摩”活動(dòng)——每年市委書(shū)記、市長(cháng)親自帶領(lǐng)四大班子成員，與市直部門(mén)十來(lái)個(gè)干部，以及各縣的縣委書(shū)記、縣長(cháng)，乘坐幾輛大轎車(chē)，巡查各縣城的城市建設，考核縣級領(lǐng)導對城市建設的貢獻。“觀(guān)摩”活動(dòng)從屬于“百城提質(zhì)”活動(dòng)。對于Q縣不少中層干部而言，他們并不知道“百城提質(zhì)”活動(dòng)在源頭上是省一級還是中央發(fā)起的，他們只知道這個(gè)活動(dòng)在當地已經(jīng)開(kāi)展了超過(guò)3年時(shí)間。“百城提質(zhì)”的核心，就是改變城市面貌。對于縣政府而言，“百城提質(zhì)”的“觀(guān)摩”考核非常重要，這屬于偏重經(jīng)濟目標的綜合目標考核。只要在這項考核中取得不錯的排名，其他專(zhuān)項考核都容易應對。各縣在“觀(guān)摩”的考評壓力之下，為了爭先進(jìn)，就只能“上項目”，成立縣級城市建設領(lǐng)導小組（不設辦公室），由縣委書(shū)記親自抓工作落實(shí)。每到“觀(guān)摩”考核前夕，政府辦負責通知相關(guān)部門(mén)臨時(shí)開(kāi)會(huì )，分成幾個(gè)小組，每個(gè)小組具體負責應對“觀(guān)摩”考核的某一個(gè)具體環(huán)節。一般而言，縣里迎接“觀(guān)摩”需要準備半個(gè)月到一個(gè)月時(shí)間。當然，有時(shí)候也會(huì )因為市級領(lǐng)導公務(wù)繁忙而推遲“觀(guān)摩”，也會(huì )遇到連續推遲數月的情形。比如按照慣例，“觀(guān)摩”通常在3月左右開(kāi)展，2020年先是推遲到8月，而實(shí)際上則是直到9月才進(jìn)行“觀(guān)摩”。正因為如此，事實(shí)上縣里全年都需要謀劃和準備“觀(guān)摩”的具體工作，并且提前謀劃來(lái)年的工作安排。據住建局干部介紹，城市“觀(guān)摩”的看點(diǎn)是全方位的，既包括學(xué)校、醫院等城建設施，也包括城市管理、衛生、市場(chǎng)、交通建設等等。同時(shí)，市級領(lǐng)導每年都會(huì )根據中央關(guān)注重點(diǎn)、中央城市建設任務(wù)的變化，而改變視察的項目側重，“今年看了明年就不看了”。比如對于Q縣，2020年重點(diǎn)視察的三項分別是“老舊小區改造”、“城市公共服務(wù)設施項目（公園、道路）”和“城市房建項目（房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）”。這些視察項目每年都會(huì )提前布置。融資生產(chǎn)債務(wù)風(fēng)險：經(jīng)營(yíng)縣城的透支機制在“觀(guān)摩”的考評壓力下，為了改變城市面貌，與Q縣同省的擁有114萬(wàn)人口的X縣每年投入200多億，雖然縣級一年的財政收入只有10多億。Q縣干部直言，X縣簡(jiǎn)直是“把100年以后的錢(qián)都花完了”。相比之下，人口51萬(wàn)的Q縣每年需要投入10-20億用于城市建設，而每年的財政收入也有10多億，其中包括轉移支付、項目資金。Q縣的城建投資，除了縣里負擔3億的高速和國道路面建設、拆遷補償費用，還包括一些重點(diǎn)項目建設費用，比如學(xué)校和醫院的建設費用?？h一高建設經(jīng)費1億多元，將老縣委改成正規幼兒園投入資金2000多萬(wàn)，新區醫院投入2億多元。然而，來(lái)自上級的項目資金“都是小修小補”、專(zhuān)項明確，再集中也就幾千萬(wàn)，只能是提升性的。因此，新學(xué)校、幼兒園、醫院全部都要靠縣財政投入。一旦縣財政投入需求超出財政能力，超出部分就只有靠政府融資的方式解決——所謂“融資”，其本質(zhì)就是透支未來(lái)。縣政府的融資方式，大概有兩種：一種是由省一級發(fā)行專(zhuān)項債券，另一種是通過(guò)城投公司。近三年來(lái)，債券發(fā)行已經(jīng)下放到省一級。2017年發(fā)行的是“一般債券”，額度較小，其融資用于公益性設施建設，由縣財政用一般預算償還。從2018年開(kāi)始，發(fā)行“專(zhuān)項債券”，用于產(chǎn)生收益的項目建設?！皩?zhuān)項債券”發(fā)行額度逐年增加，扶持方向有變化，其目的就是在于引導縣里建設和經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生收益的項目。使用專(zhuān)項債券，首先由部門(mén)申報，縣發(fā)改部門(mén)根據縣域社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的需要統籌篩選，由外地某市的會(huì )計事務(wù)所作為第三方，與省組織的專(zhuān)家評審團共同評估審核可行性和收益?？h一級使用“專(zhuān)項債券”的融資，相當于省和中央替縣一級貸款，最終要由縣一級償還債務(wù)——15年內每年要還利息，15年后一次性還本。Q縣建設新區醫院，就使用了“專(zhuān)項債券”1.5億。城投公司也是政府融資的一個(gè)工具，負責將財政、銀行、PPP（政府和社會(huì )資本合作）融在一起，然后將債務(wù)分散到各個(gè)局屬下包工程的企業(yè)。目前，Q縣政府已經(jīng)通過(guò)融資平臺向國家開(kāi)發(fā)銀行和農業(yè)發(fā)展銀行貸款10多億。2018年審計，縣財政已負債30億，包括發(fā)行一般債券造成的債務(wù)10億，其中利息每年3000萬(wàn)。現在的問(wèn)題是，政府財力不夠，但建設仍在進(jìn)行。政府靠融資建設的相當一部分工程都屬于“公益性項目”，比如城市道路、公園等，不能產(chǎn)生收益，債務(wù)問(wèn)題最終還是需要政府兜底。城投公司通過(guò)粉飾報表、包裝項目、虛擬利潤等進(jìn)行融資后，投資形成的是大量的公益性資產(chǎn)和無(wú)效資產(chǎn)，這也形成了城投公司投融資活動(dòng)和債務(wù)負擔上的惡性循環(huán)。受制于地方政府資金需求大、融資難的情況，加上城投公司在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)和人才方面的短板，一般情況下，地方政府都不大支持城投公司開(kāi)展產(chǎn)業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是跨地區開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有時(shí)甚至對城投公司投資經(jīng)營(yíng)性項目都是設限的。這種局限性，直接導致城投公司在產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)和投資方面停滯不前。加上政府對國有企業(yè)投資失誤的容忍度極低，問(wèn)責制較強，也導致城投公司只能維系現有基礎設施的不斷投入、運營(yíng)和維護，并沒(méi)有更多收入來(lái)源和創(chuàng )收渠道來(lái)減債、化債，降低自己的債務(wù)。目前，Q縣還有3.5億將通過(guò)城投公司借貸。但城投公司目前資產(chǎn)很少，基于2018年以來(lái)不允許新增“隱性債務(wù)”的規定，銀行不同意貸款。于是現在城投公司準備擴充資產(chǎn)，比如政府存量房，以及水庫、閑置土地等其他資產(chǎn)，也要充進(jìn)一點(diǎn)實(shí)業(yè)，以達成銀行貸款標準。一旦城投公司達到2A級，就可以自己發(fā)行債券。在一些地方，城市建設項目由住建局統一管理，希望調動(dòng)住建局的積極性找上級主管部門(mén)尋求資金支持，或者自己舉債。Q縣住建局在1998年以前，也有下屬企業(yè)，一年間就要負責承擔7-8個(gè)城市建設項目，但也面臨一些債務(wù)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)機構改革，Q縣城建項目就被分到各個(gè)局委，比如：交通局，負責城市道路建設，擁有自己的公司；城市供水公司（正科級企業(yè)），負責城市給排水和污水處理；市政公用事業(yè)管理局（市政局），負責市政設施的修補和綠化；城投公司，負責新區醫院建設；縣機關(guān)事務(wù)局，負責管理經(jīng)濟適用房和廉租房；供電公司，負責管理電力系統；而縣住建局則負責管理部分道路、公園、公建項目、路燈等，它沒(méi)有資產(chǎn)和下屬的公司。現在每年的城建項目也多起來(lái)，增加到幾十個(gè)。Q縣住建局負責的這部分內容，占縣里投資的比例還不到30%。對于Q縣住建局管理的這些項目，住建局本身是“不當家”的。城建項目的分散管理，起到了分散債務(wù)的作用。目前，縣里一些局都多多少少背負了債務(wù)。比如，交通局下屬企業(yè)欠2億；城管局下屬企業(yè)欠幾千萬(wàn)；市政局也有債務(wù)，只是不太多。如果不是分散管理，“弄到一起要錢(qián)，年都過(guò)不好”。Q縣城市建設表現出的典型遺留問(wèn)題：一是企業(yè)欠外債、資金鏈斷裂形成的爛尾工程，爛尾樓的問(wèn)題相對容易解決，畢竟產(chǎn)權清晰；二是問(wèn)題樓盤(pán)的征地工作，因賠償標準無(wú)法達成一致而無(wú)法推進(jìn)，這些問(wèn)題雖然所涉面積不大，但也很難化解，政府必須采取強硬措施。但原本作為主導單位的縣政府、街道辦在遇到問(wèn)題后往往不想干預，而本來(lái)就不主張盲目開(kāi)發(fā)樓盤(pán)的住建局，在后期問(wèn)題化解時(shí)被迫參與矛盾的解決。這些問(wèn)題，都會(huì )讓縣城債務(wù)雪上加霜。在Q縣干部看來(lái)，Q縣的城市建設還沒(méi)有發(fā)生過(guò)度投資的問(wèn)題，只是剛剛鄰接老城區建了2個(gè)中心。目前Q縣建成區有20多平方公里，建成區的框架已經(jīng)拉開(kāi)，主要道路、管網(wǎng)等重要基礎設施已經(jīng)配置完成。目前他們有三個(gè)備選方案：滾雪球，建新區，往一片發(fā)展。他們認為，“往一片發(fā)展”容易見(jiàn)效益，而“拉框架是最難的，前期投入大，要把重要基礎設施投進(jìn)去，收益??；以后把大項目往里面填，慢慢配齊項目，壓力就小了”。他們并不擔心城建產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題。他們指望靠“經(jīng)營(yíng)縣城”，可以有效應對債務(wù)風(fēng)險。經(jīng)營(yíng)縣城不可持續：非稅收入與稅收的萎縮中央和省級試圖通過(guò)發(fā)放“專(zhuān)項債券”促進(jìn)縣政府經(jīng)營(yíng)縣城，縣政府干部則指望通過(guò)經(jīng)營(yíng)縣城應對債務(wù)風(fēng)險，于是形成“欠債—經(jīng)營(yíng)—還債”的經(jīng)營(yíng)邏輯。然而，經(jīng)營(yíng)縣城是否可持續，則是一個(gè)值得追問(wèn)的問(wèn)題。對于一般的縣城經(jīng)營(yíng)而言，“旅游資源”并非一個(gè)可靠的經(jīng)營(yíng)支點(diǎn)。Q縣有一點(diǎn)旅游資源，但并不突出，最多是打造一個(gè)特色商業(yè)小鎮，開(kāi)發(fā)一些餐飲等商業(yè)門(mén)店，其規模無(wú)法帶動(dòng)財政收入的增加。具體而言，經(jīng)營(yíng)縣城，主要是為了獲取“開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)”帶來(lái)的土地出讓金、罰沒(méi)收入、行政收費等非稅收入，以及“建設產(chǎn)業(yè)園區”等帶來(lái)的稅收。據Q縣財政局數據，在2019年Q縣的12.26億財政收入中，稅收就占到了62%，非稅收入占38%。在Q縣財政的非稅收入當中，最大一塊收入來(lái)源是土地出讓金。Q縣的縣城，現在至少有10個(gè)樓盤(pán)正在開(kāi)發(fā)，大部分是高層樓盤(pán)?？偣灿?0多個(gè)樓盤(pán)，最早的樓盤(pán)開(kāi)發(fā)于2006年。2019年上半年開(kāi)發(fā)的樓盤(pán)，讓Q縣獲得土地出讓金10億元，這些樓盤(pán)大部分都已售罄。2020年，縣財政又獲得土地出讓金收入13億。農村出身者，是縣城樓盤(pán)購買(mǎi)的主體。他們將縣城的購房行為，視為一種生活改善型消費。根據預測，2020年是一個(gè)縣城購房的“小高峰”，再過(guò)3-5年，縣城房地產(chǎn)市場(chǎng)就會(huì )飽和。因此，現在許多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商都看準了未來(lái)的幾年機會(huì )。若要依靠“開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)”經(jīng)營(yíng)縣城以獲得土地出讓金，則顯得不可持續。罰沒(méi)收入，2019年Q縣取得了4000萬(wàn)。其中，公安部門(mén)貢獻了1/3，主要來(lái)自交管部門(mén)，多的時(shí)候可以達到1000萬(wàn)。環(huán)保政策大幅度調整時(shí)，工商管理部門(mén)貢獻了100-200萬(wàn)，國土部門(mén)貢獻了200-300萬(wàn)。由于環(huán)保導致工廠(chǎng)關(guān)停，現在工商部門(mén)、國土部門(mén)都很難罰到那么多錢(qián)。由于治超力度加大，交管部門(mén)也只能罰到幾百萬(wàn)。這些部門(mén)以前是自收自支事業(yè)單位，現在都轉為全供事業(yè)單位。部門(mén)罰沒(méi)權的收回，降低了地方行政的經(jīng)營(yíng)屬性，有利于將營(yíng)利行為轉變?yōu)楣残袨?，重建行政合法性、促成產(chǎn)業(yè)轉型和社會(huì )轉型，但卻進(jìn)一步增加了財政負擔。行政收費，2019年Q縣取得了1.5億，主要是國土耕地開(kāi)墾費，近1億。其中包含增減掛鉤指標收入6000多萬(wàn)。這筆收入每年浮動(dòng)大，企業(yè)占地、項目開(kāi)發(fā)建設多的時(shí)期，這筆費用就收得多。2017-2018年，縣里指標能在省會(huì )城市掛牌賣(mài)1-2億。但目前指標供給太多，形成供給排隊，供給競爭激烈，指標也賣(mài)不動(dòng)、不值錢(qián)了——“現在縣里自己建設，也增加一些建設用地，就自己用了?！?/span>國有資本收入，2019年Q縣取得了6000多萬(wàn)?；緛?lái)自國有資本入股企業(yè)分紅。其中，國有水泥廠(chǎng)分紅2000多萬(wàn)，2個(gè)民營(yíng)石子加工廠(chǎng)分紅3000多萬(wàn)，農村商業(yè)銀行分紅幾百萬(wàn)。但隨著(zhù)環(huán)保力度的加大，水泥廠(chǎng)、石子加工廠(chǎng)的生產(chǎn)成本上升，直接影響到收益和分紅金額。總體而言，除了來(lái)自國有資產(chǎn)門(mén)面房出租、礦山拍賣(mài)、礦權收益的國有資產(chǎn)、資源有償使用收益，以及根據增值稅和消費稅收取總額2%的教育附加，縣城通過(guò)經(jīng)營(yíng)獲得其他各項非稅收入的能力正在逐漸下降。那么，經(jīng)營(yíng)“產(chǎn)業(yè)園區”獲得稅收這條途徑又如何呢？Q縣經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園區，開(kāi)發(fā)了幾個(gè)主導產(chǎn)業(yè)，但大部分都已陷入停滯或萎縮的狀態(tài)?？h里的干部向筆者一一盤(pán)點(diǎn)了這些產(chǎn)業(yè)：（1）門(mén)配件產(chǎn)業(yè)。曾經(jīng)吸引了幾十家企業(yè)，投資太大，但近年來(lái)銷(xiāo)售不佳；（2）小提琴產(chǎn)業(yè)。屬于投資小、技術(shù)含量高的加工項目，主要出口。有10-20家企業(yè)，幾乎不虧本；（3）建材產(chǎn)業(yè)。原來(lái)附加值比較高。但近年來(lái)開(kāi)展“污染防治攻堅戰”，礦產(chǎn)、白灰、水泥、小石子、磚廠(chǎng)等產(chǎn)業(yè)都要升級，許多工廠(chǎng)都處于半停產(chǎn)狀態(tài)，嚴重影響建材產(chǎn)業(yè)的效益，其中礦山關(guān)停一年能減少1億收入；（4）機械產(chǎn)業(yè)。生產(chǎn)環(huán)保除塵設備、汽車(chē)輪圈。效益好，但規模小。每年收益1000-2000萬(wàn)，創(chuàng )造稅收200萬(wàn)，微不足道。可見(jiàn)，除非將產(chǎn)業(yè)嵌入世界經(jīng)濟大循環(huán)，在環(huán)保政策嚴格執行并趨于常態(tài)化的背景下，縣城建設產(chǎn)業(yè)園區的風(fēng)險大、體量小，也很難為縣城經(jīng)營(yíng)貢獻長(cháng)久生命力。一旦縣城稅源不穩固，依靠市場(chǎng)的“經(jīng)營(yíng)縣城”也就難以為繼，甚至形成“欠債—經(jīng)營(yíng)—欠更多債”的惡性循環(huán)。
如果經(jīng)營(yíng)縣城難以為繼，化解城建債務(wù)，就只有依靠轉移性收入，這意味著(zhù)債務(wù)化解最終將轉為政府兜底的邏輯。（1）均衡性轉移，6億（8億，上解2個(gè)億，增量分成）。來(lái)自費改稅、營(yíng)改增、稅改、大的調資（工資增加部分），每年增加的轉移支付。（2）特殊性轉移支付，1億多。Q縣為革命老區，軍事駐軍多，這筆費用每年增加。（3）專(zhuān)項轉移支付，10多億。其中，教育近2億，社保2億多（主要是醫療衛生，新農合補貼8000多萬(wàn)，公衛、養老）、農林水（種植）補貼近1億。一旦轉移性收入也無(wú)法化解城建產(chǎn)生的債務(wù)危機時(shí)，距離全局性財政崩潰的邊緣就不遠了。透過(guò)縣域財政危機的形成機制，我們可以進(jìn)一步理解縣域經(jīng)濟發(fā)展應當遵循的關(guān)鍵原則：在以縣城為重要載體的城鎮化推動(dòng)過(guò)程中，縣級財力薄弱的縣城更容易產(chǎn)生高負債問(wèn)題。作為人口凈流出地區的縣域經(jīng)濟體量有限，工業(yè)發(fā)展程度不高。此類(lèi)縣城不具備區位和資源優(yōu)勢，沒(méi)有能力復制一線(xiàn)城市、省會(huì )城市和東部“百強縣”的發(fā)展經(jīng)驗。位于中西部欠發(fā)達地區的縣域政府盲目招商引資、開(kāi)展工業(yè)園區化和城市化建設，政府投入無(wú)法帶來(lái)相應產(chǎn)出，造成國家公共資源的大量浪費。此類(lèi)縣城的發(fā)展目標應順應人口流動(dòng)趨勢、產(chǎn)業(yè)分布規律和社會(huì )民生需求，不應脫離實(shí)際、盲目貪大求全，誘發(fā)政府無(wú)序貸款融資。應在縣級治理考核中弱化GDP比重，擴大生態(tài)保護、公共服務(wù)等綜合指標比重。縣域財政結構性缺口產(chǎn)生的主要原因之一是不切實(shí)際的政治目標。因此，縣域政府要避免治理事務(wù)的泛政治化。上級政府只應負責把握大體方向，克制對行政過(guò)程和行政指標進(jìn)行精細化安排的政治沖動(dòng)，適度保留縣鄉政府主體性的運作空間。這樣才能實(shí)現投融資市場(chǎng)化，從根源上解決縣域財政缺口增量。
