省政府關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)

（蘇政發(fā)〔2021〕58號）

各市、縣（市）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動(dòng)范圍和方向，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀(guān)調控的重要手段。黨的十八大以來(lái)，我省認真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，預算管理制度不斷改革完善。

當前和今后一個(gè)時(shí)期，全省財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預算管理存在一些薄弱環(huán)節，影響了財政資源統籌和可持續性。為落實(shí)《中華人民共和國預算法》及其實(shí)施條例有關(guān)規定，根據《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2021〕5號）精神，結合我省實(shí)際，提出以下實(shí)施意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，深入貫徹習近平總書(shū)記對江蘇工作的重要指示精神，全面貫徹黨的基本理論、基本路線(xiàn)、基本方略，堅持穩中求進(jìn)工作總基調，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線(xiàn)，以改革創(chuàng )新為根本動(dòng)力，以滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要為根本目的，更加有效保障和改善民生，進(jìn)一步完善預算管理制度，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為擔當“爭當表率、爭做示范、走在前列”重大使命，譜寫(xiě)“強富美高”新江蘇建設的現代化新篇章提供堅實(shí)保障。

（二）目標任務(wù)。以堅持黨的全面領(lǐng)導、堅持預算法定、堅持目標引領(lǐng)、堅持底線(xiàn)思維為原則，進(jìn)一步統籌各類(lèi)資源，提高重大決策部署財政保障能力；突出集中力量辦大事，實(shí)現有限公共資源與政策目標有效匹配；硬化預算約束，嚴肅財經(jīng)紀律，維護法律權威和制度剛性；加快支出標準體系和預算一體化建設，以信息化推進(jìn)預算管理現代化，提高預算管理規范化、科學(xué)化、標準化水平和預算透明度；加強政府債務(wù)和中長(cháng)期支出事項管理，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)。

二、加大預算收入統籌力度，增強財政保障能力

（三）規范政府收入預算管理。實(shí)事求是編制收入預算，考慮經(jīng)濟運行和實(shí)施減稅降費政策等因素合理測算。嚴禁將財政收入規模、增幅納入考核評比。嚴格落實(shí)國家減稅降費政策，依法依規制定我省稅收優(yōu)惠和減費降負政策，嚴禁收取過(guò)頭稅費、違規設置收費項目或提高收費標準，維護統一市場(chǎng)和公平競爭。依照法律法規及時(shí)足額征收應征的預算收入，如實(shí)反映財政收入情況，提高收入質(zhì)量，嚴禁虛收空轉。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。

（四）加強政府性資源統籌管理。將依托行政權力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營(yíng)權拍賣(mài)收入等按規定全面納入預算，加大預算統籌力度。按年度制定并公布行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄清單，確保清單之外無(wú)收費，將列入清單的收費基金按規定納入預算。根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，合理確定國有資本收益上交比例。加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算調入一般公共預算統籌使用的力度。

（五）強化部門(mén)和單位收入統籌管理。各部門(mén)和單位要依法依規將取得的各類(lèi)收入納入部門(mén)或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。各部門(mén)應當加強所屬單位事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入等非財政撥款收入管理，在部門(mén)和單位預算中如實(shí)反映非財政撥款收入情況。加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入管理，嚴格落實(shí)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益管理辦法，資產(chǎn)出租、處置等收入按規定及時(shí)上繳財政或納入單位預算。

（六）盤(pán)活各類(lèi)存量資源。盤(pán)活財政存量資金，清理預算單位基本賬戶(hù)等實(shí)有資金賬戶(hù)結余資金，完善結余資金收回使用機制。新增資產(chǎn)配置要與資產(chǎn)存量掛鉤，加強資產(chǎn)調劑和共享共用，確需新增的應當依法依規編制相關(guān)支出預算。

嚴格各類(lèi)資產(chǎn)登記和核算，所有資本性支出應當形成資產(chǎn)并予以全程登記。各級行政事業(yè)單位要將資產(chǎn)使用管理責任落實(shí)到人，確保資產(chǎn)安全完整、高效利用。推動(dòng)國有資產(chǎn)特別是大型科研儀器設備等共享共用，促進(jìn)長(cháng)期低效運轉、閑置和超標準配置資產(chǎn)以及臨時(shí)配置資產(chǎn)調劑使用，完善公物倉管理，探索建立網(wǎng)絡(luò )公物倉，按規定處置不需使用且難以調劑的國有資產(chǎn)，提高財政資源配置效益。

三、規范預算支出管理，推進(jìn)財政支出標準化

（七）加強重大決策部署財力保障。各級預算安排要貫徹黨的路線(xiàn)方針政策，將落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大決策部署以及省委、省政府重點(diǎn)工作作為首要任務(wù)，增強對重大戰略任務(wù)、發(fā)展規劃的財力保障。進(jìn)一步完善財政專(zhuān)項資金管理，更好發(fā)揮專(zhuān)項資金對重大決策部署和重點(diǎn)工作的支持效果。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會(huì )審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門(mén)預算草案應當報本部門(mén)黨組（黨委）審議。

（八）合理安排支出預算規模。堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，完善事前績(jì)效評估和預算評審機制，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關(guān)重點(diǎn)支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值等層層掛鉤，按規定取消專(zhuān)項收入專(zhuān)款專(zhuān)用。統籌發(fā)展和安全、當前和長(cháng)遠，杜絕脫離實(shí)際的過(guò)高承諾，形成穩定合理的社會(huì )預期。充分發(fā)揮財政政策逆周期調節作用。

（九）大力優(yōu)化財政支出結構。各級預算安排要突出以人民為中心，堅持“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉）支出在財政支出中的優(yōu)先順序，堅持國家和省基礎標準在“三?！敝С鲋械膬?yōu)先順序，堅決兜牢“三?！钡拙€(xiàn)，在財力保障、預算安排、預算執行中不留硬缺口。

嚴格控制競爭性領(lǐng)域財政投入，強化對具有正外部性創(chuàng )新發(fā)展的支持。不折不扣落實(shí)過(guò)緊日子要求，厲行節約辦一切事業(yè)，建立節約型財政保障機制，精打細算，嚴控“三公”經(jīng)費、會(huì )議費、培訓費等一般性支出。嚴禁違反規定亂開(kāi)口子、隨意追加預算。嚴格控制政府性樓堂館所建設。完善通用資產(chǎn)配置標準，探索專(zhuān)用資產(chǎn)配置標準，并嚴格控制和執行，暫時(shí)沒(méi)有標準的要從嚴控制、避免浪費。清理壓縮各種福利性、普惠性、基數化獎勵。優(yōu)化國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出結構，強化資本金注入，推動(dòng)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整。按照國家部署做好分領(lǐng)域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革，形成省與市縣財力和事權劃分相匹配的合理格局。

（十）完善財政資金直達機制。按照國家統一部署，落實(shí)我省常態(tài)化財政資金直達機制，確保資金精準、規范、安全、高效落實(shí)到位。在保持現行財政體制、資金管理權限和保障主體責任基本穩定的前提下，穩步擴大直達資金范圍。

完善直達資金分配審核流程，確保資金安排符合相關(guān)制度規定、體現政策導向。建立健全直達資金監控體系，加強上下級之間、部門(mén)之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)，強化從資金源頭到使用末端的全過(guò)程、全鏈條、全方位監管，資金監管“一竿子插到底”，確保資金直達使用單位、直接惠企利民，防止擠占挪用、沉淀閑置等，提高財政資金使用的有效性和精準性。

（十一）推進(jìn)支出標準體系建設。根據支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區、分類(lèi)分檔的預算項目支出標準，并結合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、物價(jià)變動(dòng)和財力變化等動(dòng)態(tài)調整。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，落實(shí)國家基礎標準和地方標準相結合的保障標準體系，省級財政部門(mén)會(huì )同省有關(guān)職能部門(mén)按程序制定省基礎標準，市縣結合公共服務(wù)狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素因地制宜制定本地標準。

下級標準不低于上級基礎標準，并與同類(lèi)地區保持大體平衡，防止脫離財力實(shí)際搞過(guò)度保障。下級標準應當按程序報上級備案后執行，未報上級政府備案的不得安排預算。在國家尚未出臺基礎標準的其他領(lǐng)域，鼓勵各地結合實(shí)際制定地方標準。加強對項目執行情況的分析和結果運用，將科學(xué)合理的實(shí)際執行情況作為制定和調整標準的依據。加快推進(jìn)項目要素、項目文本、績(jì)效指標等標準化規范化。將支出標準作為預算編制的基本依據，不得超標準編制預算。

四、嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性

（十二）改進(jìn)政府預算編制。上級政府應當依法依規提前下達轉移支付和新增地方政府債務(wù)限額預計數，增強地方預算編制的完整性、主動(dòng)性。下級政府應當嚴格按照提前下達數如實(shí)編制預算，既不得虛列收支、增加規模，也不得少列收支、脫離監督。

進(jìn)一步優(yōu)化轉移支付體系，完善轉移支付資金分配方法，健全轉移支付定期評估和動(dòng)態(tài)調整、退出機制，提高轉移支付管理的規范性、科學(xué)性、合理性。規范國有資本經(jīng)營(yíng)預算編制，經(jīng)本級人大或其常委會(huì )批準，國有資本規模較小或國有企業(yè)數量較少的市縣可以不編制本級國有資本經(jīng)營(yíng)預算。

（十三）加強跨年度預算平衡。加強中期財政規劃管理，進(jìn)一步增強與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃的銜接，強化中期財政規劃對年度預算的約束。對各類(lèi)合規確定的中長(cháng)期支出事項和跨年度項目，要根據項目預算管理等要求，將全生命周期內對財政支出的影響納入中期財政規劃。

地方政府舉借債務(wù)要科學(xué)測算評估預期償債收入，合理制定償債計劃，嚴格落實(shí)償債資金來(lái)源，并在中期財政規劃中如實(shí)反映。要結合項目?jì)攤杖肭闆r，建立政府償債備付金制度，債務(wù)負擔較重地區要保持合理備付規模。健全預算穩定調節基金機制，編制預算后的余額要保持適當規模，增強跨年度預算平衡能力。

（十四）加強部門(mén)和單位預算管理。政府的全部收入和支出都應當依法納入預算，執行統一的預算管理制度。落實(shí)部門(mén)和單位預算管理主體責任，部門(mén)和單位要對預算完整性、規范性、真實(shí)性以及執行結果負責。各部門(mén)要統籌各類(lèi)資金資產(chǎn)，結合本部門(mén)非財政撥款收入情況統籌申請預算，保障合理支出需求。

（十五）完善政府財務(wù)報告體系。加強政府資產(chǎn)負債清查核實(shí)，進(jìn)一步完善我省權責發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，全面客觀(guān)反映政府資產(chǎn)負債與財政可持續性情況，推進(jìn)政府財務(wù)報告審計和依法備案工作，加強政府財務(wù)報告信息分析利用。

嚴格執行政府會(huì )計準則和財政總預算會(huì )計制度，推動(dòng)預算單位深化政府會(huì )計改革，全面有效實(shí)施政府會(huì )計標準體系，完善權責發(fā)生制會(huì )計核算基礎，將財政財務(wù)信息內容從預算收支信息擴展至資產(chǎn)、負債、投資等信息。完善國有資產(chǎn)管理情況報告制度，健全國有資產(chǎn)報告信息平臺，做好與政府綜合財務(wù)報告的銜接。

五、強化預算執行和績(jì)效管理，增強預算約束力

（十六）強化預算對執行的控制。嚴格執行人大批準的預算，預算一經(jīng)批準非經(jīng)法定程序不得調整。對預算指標實(shí)行統一規范的核算管理，精準反映預算指標變化，實(shí)現預算指標對執行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無(wú)預算安排支出或開(kāi)展政府采購。嚴格按照年度預算、用款計劃、項目進(jìn)度、預算級次和規范程序撥付資金。

嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過(guò)以后年度預算安排支出。規范預算調劑行為。規范按權責發(fā)生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發(fā)生制列支。

嚴禁以撥代支，進(jìn)一步加強預撥經(jīng)費、借出款項、其他應收款等財政暫付性款項管理，積極清理消化存量，嚴格控制新增規模，除已按規定程序審核批準的事項外，不得對未列入預算的項目安排支出。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束，提高資金使用效益。健全協(xié)同高效的國有資本管理與監督機制，確保國有資本安全和保值增值。

（十七）推動(dòng)預算績(jì)效管理提質(zhì)增效。

（十八）優(yōu)化國庫集中收付管理。

（十九）拓展政府采購政策功能。

六、加強風(fēng)險防控，增強財政可持續性

（二十）健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務(wù)限額確定機制，合理適度申報年度新增地方政府債務(wù)額度需求，一般債務(wù)限額與一般公共預算收入相匹配，專(zhuān)項債務(wù)限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。加強專(zhuān)項債券項目合規性審核和風(fēng)險把控，專(zhuān)項債券必須用于有一定收益的公益性建設項目，專(zhuān)項債券期限要與項目期限相匹配，專(zhuān)項債券項目對應的政府性基金收入、專(zhuān)項收入應當及時(shí)足額繳入國庫，確保專(zhuān)項債券到期本息償付。

建立健全專(zhuān)項債券項目全生命周期收支平衡機制，實(shí)現融資規模與項目收益相平衡。完善以債務(wù)率為主的政府債務(wù)風(fēng)險評估指標體系，建立健全政府債務(wù)與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風(fēng)險評估預警結果應用，有效前移風(fēng)險防控關(guān)口。依法落實(shí)到期法定債券償還責任。健全地方政府債務(wù)信息公開(kāi)及債券信息披露機制，發(fā)揮全國統一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺作用，全面覆蓋債券參與主體和機構，打通地方政府債券管理全鏈條，促進(jìn)形成市場(chǎng)化融資自律約束機制。

（二十一）防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。完善常態(tài)化監控機制，進(jìn)一步加強日常監督管理，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。

強化國有企事業(yè)單位監管，依法健全地方政府及其部門(mén)向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。嚴禁地方政府通過(guò)金融機構違規融資或變相舉債。金融機構要審慎合規經(jīng)營(yíng)，盡職調查、嚴格把關(guān)，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門(mén)出具擔保性質(zhì)文件或者簽署擔保性質(zhì)協(xié)議。

清理規范地方融資平臺公司，進(jìn)一步加強融資平臺公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)管理。有序推進(jìn)地方融資平臺公司市場(chǎng)化轉型，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機制，鼓勵債務(wù)人、債權人協(xié)商處置存量債務(wù)，切實(shí)防范惡意逃廢債，保護債權人合法權益，堅決防止風(fēng)險累積形成系統性風(fēng)險。加強督查審計問(wèn)責，嚴格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責制和債務(wù)問(wèn)題倒查機制。

（二十二）防范化解財政運行風(fēng)險隱患。穩步實(shí)施企業(yè)職工基本養老保險省級統籌，強化依法征收，堅持精算平衡，加強基金運行監測，健全約束激勵和責任分擔機制，確保待遇按時(shí)足額發(fā)放。推進(jìn)醫療保險省級統籌，完善失業(yè)、工傷保險省級統籌，根據基金收支狀況及時(shí)調整完善繳費和待遇政策，促進(jìn)基金收支基本平衡。

各地出臺涉及增加財政支出的重大政策或實(shí)施重大政府投資項目前，要按規定進(jìn)行財政承受能力評估，未通過(guò)評估的不得安排預算。規范政府和社會(huì )資本合作項目管理，嚴守政府和社會(huì )資本合作項目支出責任不超過(guò)一般公共預算支出10%的監管紅線(xiàn)，對超過(guò)7%的地區實(shí)行風(fēng)險提示。

各部門(mén)出臺政策時(shí)要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務(wù)院統一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門(mén)不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價(jià)等名目變相配套的政策。加強政府中長(cháng)期支出事項管理，客觀(guān)評估對財政可持續性的影響。

七、增強財政透明度，提高預算管理信息化水平

（二十三）改進(jìn)預決算公開(kāi)。

（二十四）發(fā)揮多種監督方式的協(xié)同效應。

（二十五）實(shí)現各級財政系統信息貫通。

（二十六）推進(jìn)部門(mén)間預算信息互聯(lián)共享。

各地各部門(mén)要充分認識到進(jìn)一步深化預算管理制度改革的重要意義，把思想認識和行動(dòng)統一到黨中央、國務(wù)院的決策部署上來(lái)，統一到省委、省政府工作要求上來(lái)，增強“四個(gè)意識”、堅定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護”，以高度的使命感、責任感和創(chuàng )新精神，履職盡責，通力合作，確保各項改革任務(wù)及時(shí)落地見(jiàn)效，共同推動(dòng)我省預算管理水平再上新臺階。