在12日舉行的國新辦發(fā)布會(huì )上，財政部部長(cháng)藍佛安透露了關(guān)于支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險的增量政策。其中，“擬一次性增加較大規模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)”“近年來(lái)出臺的支持化債力度最大的一項措施”等有力表述，引起各方關(guān)注。如何看待這一措施？
何為增加債務(wù)額度置換存量隱性債務(wù)？
何為增加債務(wù)額度置換存量隱性債務(wù)？簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)增加發(fā)行政府債券，來(lái)置換地方政府的存量隱性債務(wù)。這有利于將地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險“顯性化”并逐步“緩釋”。
“通過(guò)發(fā)行利率更低、周期更長(cháng)的政府債券，來(lái)置換舉債成本高、周期短的隱性債務(wù)，以時(shí)間換空間。債務(wù)置換的過(guò)程也是降低風(fēng)險的過(guò)程?！被涢_(kāi)證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長(cháng)羅志恒說(shuō)。
為有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，近年來(lái)，財政部門(mén)持續開(kāi)展推進(jìn)置換地方債務(wù)工作。數據顯示，2023年，財政部安排了超過(guò)2.2萬(wàn)億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風(fēng)險地區化解存量債務(wù)風(fēng)險和清理拖欠企業(yè)賬款。2024年以來(lái)，財政部已安排了1.2萬(wàn)億元債務(wù)限額，支持地方化解存量隱性債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。
“截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數減少了50%，債務(wù)風(fēng)險可控?！彼{佛安說(shuō)。
然而，這絕不僅僅是一項防風(fēng)險的政策。在這場(chǎng)發(fā)布會(huì )上，財政部將這項化債措施作為第一條增量政策進(jìn)行發(fā)布，將其定義為“近年來(lái)力度最大”，并在記者問(wèn)答中進(jìn)行了更為詳盡的介紹，凸顯這一政策的重要性。
實(shí)際上，地方政府在中國經(jīng)濟發(fā)展中扮演重要角色，不僅可以直接創(chuàng )造需求、拉動(dòng)投資，還和百行千業(yè)聯(lián)系密切，關(guān)系著(zhù)地方經(jīng)濟發(fā)展，影響著(zhù)地方營(yíng)商環(huán)境。地方政府還具備著(zhù)很強的支出能力。從2023年全國一般公共預算支出數據來(lái)看，地方支出占比約為86%，中央支出約為14%。
因此，這更是一項為地方政府“注入活力”的政策。在中國社科院財經(jīng)戰略研究院財政研究室主任何代欣看來(lái)，通過(guò)置換隱性債務(wù)，地方政府將更加“輕裝上陣”，其支出能力將進(jìn)一步強化，也將會(huì )有更多資源來(lái)擴投資、促消費、保民生等。
這一“鏈條”可簡(jiǎn)單理解為，通過(guò)化解債務(wù)負擔，能夠推動(dòng)地方政府形成并釋放新增支出。“這將推動(dòng)地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用，也有利于進(jìn)一步改善地方營(yíng)商環(huán)境，增加市場(chǎng)信心，進(jìn)一步產(chǎn)生放大效應?！焙未勒f(shuō)。
正如藍佛安在發(fā)布會(huì )上所說(shuō)，“這無(wú)疑是一場(chǎng)政策及時(shí)雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發(fā)展經(jīng)濟，提振經(jīng)營(yíng)主體信心，鞏固基層‘三?！??！?/span>至于此次置換規模究竟有多大，各界高度關(guān)注?；乜赐陻祿?，去年置換規模超2.2萬(wàn)億元。這表明新措施的規模一定會(huì )在2.2萬(wàn)億元之上。
值得注意的是，以前一直表態(tài)較為平穩的財政部此次強勢“放話(huà)”，“近年來(lái)力度最大”“一次性較大規?！钡缺硎鲆渤錆M(mǎn)想象空間?？梢云诖?，一個(gè)有力度的財政增量政策即將到來(lái)。（來(lái)源：新華社記者申鋮）
哪些地方債會(huì )優(yōu)先被財政部置換？
因為是一次性的置換額度，大家比較關(guān)心的就是，地方政府的哪些存量隱性債務(wù)會(huì )優(yōu)先得到置換。
目前地方政府的隱債大約有這樣幾種情況：
第一類(lèi)是登記在財政部隱債監測系統中，由地方政府于2018年10月31日前上報財政部，主要發(fā)生在2017年7月14日之前的隱性債務(wù)。這一數據在這些年因種種原因有所增刪，但總體變化不大。
10月12日的新聞發(fā)布會(huì )上，財政部指出，截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數減少了50%。意味著(zhù)仍有50%。這部分隱性債務(wù)按照2019年出臺的40號和45號文的要求，應于2028年底前完成化債。
第二類(lèi)是35號文所說(shuō)的“未納入隱性債務(wù)但須由地方政府承擔償還責任的債務(wù)”。這是指地方政府未于2018年10月31日前上報財政部，但在35號文出臺前進(jìn)行摸底時(shí)上報了的隱性債務(wù)，這部分債務(wù)存在于35號文說(shuō)的隱債清單中。
第三類(lèi)是既未納入隱債系統、地方政府也未于35號文出臺前上報、但實(shí)際上政府負有償還或支付責任的債務(wù)。
以上第一類(lèi)，大多數已經(jīng)進(jìn)行了延期、借新還舊或債務(wù)置換，但因為到期期限不能超過(guò)2028年，并且仍需支付利息，因此，相當一部分已出現不能按還款計劃償還以及付息困難的情況。我們認為，第一類(lèi)中目前出現還款困難的，理論上是最優(yōu)先得到置換的。
因為，2018年隱債化解的時(shí)候，我們立下了十年化債的目標，今年早些時(shí)候出臺的城投退出融資平臺的150號文，也強調退出平臺必須于2027年6月底完成，這意味著(zhù)，我們2018年立下的隱債十年清零目標，仍然堅定不移。
政府隱債清零，一是直接償還，二是轉為企業(yè)債，三是轉為政府顯性債。所以，150號文出臺后，置換債券額度有望擴大。
具體操作方面，則按照輕重緩急，時(shí)間上先近后遠，成本上先高后低，選擇優(yōu)先被置換的隱性債務(wù)。由于非標債務(wù)的利息成本高，因此，已進(jìn)入隱債系統中的非標債務(wù)，很可能成為最優(yōu)先級置換對象。
但是，按照35號文的要求，置換非標債務(wù)，不應保障非標的高息兌付，利息應該進(jìn)行削減，本金也可以打折。我們傾向于認為，能爭取到折扣條件的非標，優(yōu)先得到置換的可能性更大。
同時(shí)，雖然隱債系統中的隱債更具有優(yōu)先級，然而不在隱債系統中但在35號文的隱債清單中的非標債務(wù)（即第二類(lèi)中的非標債務(wù)），也可能因為急迫性和重要性太強而得到置換（我們假設某地隱債系統中已無(wú)非標、但隱債清單內某部分非標置換需求非常迫切）
政府的拖欠工程款等非金融隱性債務(wù)，其實(shí)重要性和迫切性也很強。但這是特殊再融資債券和可以用于存量項目化債的專(zhuān)項債券要解決的問(wèn)題，并不是置換債券置換的對象。
至于我們上述說(shuō)的第三類(lèi)債務(wù)，實(shí)際上并未認定為政府隱性債務(wù)，因此很難在這次得到置換。
35、47、14、134、150號文要點(diǎn)梳理
一、最新150號文要點(diǎn)梳理
1、8月27日，央行、財政部、發(fā)改委、證監會(huì )聯(lián)合發(fā)布150號文，里面明確提到退平臺不晚于2027年6月末，若逾期未退出，屆時(shí)將由省級政府認定并向主管部門(mén)申請退名單;
2、150 號文要求，退出平臺名單應征得 2/3 債權人同意，要求該步驟中不同意平臺退出名單的債權人應出具相關(guān)證據，“并由地方政府審核證據、給出判定意見(jiàn)”;
3、相關(guān)證據就是要么證明企業(yè)還有隱債，要么證明企業(yè)還承擔政府融資職能;
4、2027年6月末完成的話(huà)，相當于之前的 10年隱債化解任務(wù)提前了半年;
5、對債權人而言，同意退平臺不用舉證(而且一段時(shí)間不回復是否同意，視同同意)，而不同意則需要舉證，而且舉證需要地方政府“給出判定意見(jiàn)”，因此退名單是未來(lái)兩年大勢所趨;
6、退名單以后能發(fā)債新增額度嗎?大部分應該不行，退名單是新增的必要而非充分條件債券審批機構目前對不在名單里面的認定為城投的，也不讓新增。
二、35號文要點(diǎn)梳理
5號文全稱(chēng)是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導意見(jiàn)》，文件的主旨是：（一）支持重點(diǎn)省份融資平臺今明兩年債務(wù)存量化解；（二）嚴控融資平臺各類(lèi)債務(wù)規模新增，引導債務(wù)規模與地方經(jīng)濟發(fā)展和地方財力匹配。其中，12個(gè)重點(diǎn)省份是指：天津、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏。這12個(gè)省份融資平臺債務(wù)壓力較重，且與地方經(jīng)濟和財力不相匹配，需要重點(diǎn)關(guān)注關(guān)照。融資平臺債務(wù)是指，在2023年6月由各省份黨政“一把手”簽字確認報送國務(wù)院的融資平臺截至2023年3月末承擔的貸款、債券、非標等金融債務(wù)，但不包括其中的隱性債務(wù)和須地方政府承擔償還責任而未納入隱性債務(wù)的債務(wù)。35號文對于12個(gè)省份融資平臺化債的支持政策可梳理出以下8點(diǎn)：1. 今明兩年到期的融資平臺債務(wù)，無(wú)法償還的，金融機構通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)置換等方式化解?！獙鹑跈C構提出了要求。2. 支持債券本金借新還舊，加快審核。支持借新還舊延續債務(wù)，明確至少要在2025年以前不出現兌付風(fēng)險?！?2省份城投公司到期債務(wù)不用擔心暴雷了。3. 對確需重組的重點(diǎn)省份融資平臺貸款，優(yōu)先由現債權人承接。在融資平臺提供抵押品或擔保等合理風(fēng)險緩釋措施的情況下，可通過(guò)展期、合理降低利率等債務(wù)重組方式支持貸款本金接續?！獙J款銀行有要求。4. 對于2024年前到期的相關(guān)債務(wù)風(fēng)險化解工作，明確銀行可維持五級分類(lèi)正常，且不納入征信管理。對于已出問(wèn)題的債務(wù)可自主核銷(xiāo)，相關(guān)情況不納入考核。---這是很重要的支持。5. 可在年度債券發(fā)行額度內“統借統還”，支持資質(zhì)較好融資平臺承接弱資質(zhì)融資平臺借新還舊債券發(fā)行額度。允許省級城投發(fā)債償還區縣級平臺的債券。6. 對窮盡手段仍無(wú)法償付的非標債務(wù)，重點(diǎn)省份經(jīng)省級人民政府同意后，可提出需要支持的債項名單，通過(guò)組織發(fā)放銀團貸款等方式置換今明兩年到期的非標債務(wù)。7. 央行通過(guò)設立流動(dòng)性工具（SPV）來(lái)支持城投平臺償付標債，同時(shí)省級政府要提供抵押物。8. 央行設立“緊急貸款”，對地方政府暫難償還的債務(wù)(含公開(kāi)債券及非標貸款)進(jìn)行“緊急性”的流動(dòng)性支持，但最長(cháng)期限不得超過(guò)兩年，僅可用于“緊急”事項。
三、47號文要點(diǎn)梳理
作為35號文的配套文件，47號文要求“砸鍋賣(mài)鐵”全力化解地方債務(wù)風(fēng)險，在地方債務(wù)風(fēng)險降低至中低水平之前，嚴控新建政府投資項目，嚴格清理規范在建政府投資項目。明確12個(gè)重點(diǎn)省份（即債務(wù)高風(fēng)險地區）除供水、供暖、供電等基本民生工程外，省部級或市一級2024年不得出現政府投資新開(kāi)工項目。推遲或停止目前使用投資不到一半的項目建設。要求這些省市應盡一切努力將“債務(wù)風(fēng)險降至中低水平”。除民生類(lèi)項目及國家級別的重大政府投資項目外，12個(gè)重點(diǎn)省份（亦可稱(chēng)之為債務(wù)高風(fēng)險地區）的大部分新建政府投資項目均將受到嚴格限制，很難繼續推進(jìn)。出發(fā)點(diǎn)是“防止一邊化債一邊新增”。（1）原則上不得在交通、社會(huì )事業(yè)、市政、產(chǎn)業(yè)園區、新型基礎設施、樓堂館所、棚戶(hù)區改造等領(lǐng)域新建（含改擴建與購置）政府投資項目。（2）可以通過(guò)中央投資、財政資金等予以支持并可依法合規舉債籌措資金的重大政府投資項目，需滿(mǎn)足為黨中央、國務(wù)院決策部署和批準，納入國家“十四五”規劃綱要、國家有關(guān)專(zhuān)項規劃及國家戰略規劃綱要等條件。其它項目確有必要的，均需提級論證、嚴格把關(guān)。（3）獲黨中央、國務(wù)院批準的重大政府投資項目，納入“十四五”規劃和各類(lèi)國家區域規劃和戰略規劃的跨省、跨流域和保障人民財產(chǎn)安全的重大項目，以及本輪穩住房地產(chǎn)的抓手三大工程---保障房建設、“平急兩用”公共基礎設施、城中村改造)項目等，仍可按原規定履行審批手續，通過(guò)中央投資、財政資金等予以支持保障，同時(shí)可以依法合規舉債籌措資金。對存量項目進(jìn)行清理，總投資完成率低于50%的大部分項目要緩建或停建（尤其是低于30%），總投資完成率高于50%的小部分項目要緩建或停建。對于那些總投資完成率已經(jīng)超過(guò)一定比例且被緩建或停建的項目，必然會(huì )在后續處置中產(chǎn)生一系列經(jīng)濟或社會(huì )問(wèn)題，不過(guò)47號文明確地方政府要承擔解決這些問(wèn)題的主體責任，即存量項目清理和風(fēng)險化解均由自己解決。因此，這12個(gè)重點(diǎn)省份的壓力將非常大。重點(diǎn)省份要按照工作進(jìn)展情況對本地區在建政府投資項目進(jìn)行評估，確定續建、緩建或停建。 (1) 總投資完成率超過(guò)50%且已落實(shí)后續建設資金，并視情況優(yōu)化建設方案、壓縮投資規模的； (2) 項目總投資完成率未超過(guò)50%,但經(jīng)省級政府嚴格審核論證背書(shū)的。(1) 總投資完成率超過(guò)50%但存在重大問(wèn)題的； (2) 總投資完成率超過(guò)30%但未超過(guò)50%的，原則上應當緩建； (3) 總投資完成率未超過(guò)30%的，原則上應當緩建或停建。針對上述項目，要制定緩建項目過(guò)渡計劃，避免形成“半拉子工程”，同時(shí)要妥善處理緩建、停建項目存量融資，防止出現金融債權懸空、不得逃廢債務(wù)、防范“處置風(fēng)險的風(fēng)險”。47號文意味著(zhù)，12個(gè)重點(diǎn)化債省份和重點(diǎn)化債地市新開(kāi)工項目在審批環(huán)節將會(huì )變得非常嚴，除符合規定的重大政府投資項目和民生工程項目外，其它項目若要新建基本均要提級論證、嚴格把關(guān)。按照一貫地執行邏輯來(lái)看，這一基調總體意味著(zhù)，12個(gè)重點(diǎn)省份2024年的新開(kāi)工項目基本會(huì )被一刀切地停掉。這也是有些省市急于退出重點(diǎn)省市名單的原因，因為一直在名單內，就很難新上項目。
四、14號文要點(diǎn)梳理
“一攬子化債”自2023年7月中央政治局會(huì )議首次提出，2023年9月國辦印發(fā)35號文，其后融資平臺債務(wù)市場(chǎng)有所穩定。2024年2月23日的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議對化債成果給予肯定。在國常會(huì )后一周，國務(wù)院辦公廳下發(fā)14號文《關(guān)于進(jìn)一步統籌做好地方債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的通知》，核心內容是35號文提出的12個(gè)重點(diǎn)省份之外的19個(gè)省份可自主選報轄區內債務(wù)負擔重、化債難度高的地區，以地級市為主，獲批后參照12個(gè)重點(diǎn)省份的相關(guān)政策化債。根據網(wǎng)上已公開(kāi)的信息，14號文明確了這19個(gè)省份選報地級市的條件，主要有三條：1. 區域債務(wù)率的高低。這是最核心的一條。2. 主要看地級市平臺金融債務(wù)的絕對規模，以及占該市GDP的相應比重。3. 地級市所轄融資平臺的金融債務(wù)也有具體的標準要求，以上報的截至2023年3月31日的數據為準。另外，不設硬性指標，即不硬性要求19省份中每個(gè)省份至少選報一個(gè)地級市作試點(diǎn)?？蓤罂刹粓?。按照可參照12個(gè)重點(diǎn)省份的相關(guān)政策化債的文件精神，意味著(zhù)前面梳理的35號文的8點(diǎn)支持政策，入選的地級市（我們姑且稱(chēng)之為化債”重點(diǎn)地級市“）的平臺也可以享受。那么我們看這8點(diǎn)，除了7、8點(diǎn)，對于19個(gè)省份可能用不上之外，其余6點(diǎn)對于這些省份中的某些融資平臺還是很有用的。并且，由于這19個(gè)省份省級的財力更強，在“省管全省“的情況下，金融機構支持化債的積極性也會(huì )更高?？傮w上有利于這些省份弱地市城投的債務(wù)穩定。不過(guò)，入選”重點(diǎn)地級市“也就意味著(zhù)向市場(chǎng)公告自己為省內地方債務(wù)風(fēng)險較高地區，在融資平臺新增融資和新上項目方面受到限制。
五、134號文要點(diǎn)梳理
134號也是35號文的擴圍，其要點(diǎn)為：35號文要求化解的是重點(diǎn)省份（14號文擴展到非重點(diǎn)省份的重點(diǎn)化債地級市）融資平臺2024年底前到期償還不了的債務(wù)(2023年35號文發(fā)文“今明兩年到期”)，以及在中央應急流動(dòng)性借款里面提到重點(diǎn)省份2025年末前的到期債務(wù)。那2024年以后到期償還不了的債務(wù)怎么辦呢？畢竟現行已經(jīng)是2024年的下半年。所以35號文的適用延期到2027年6月前，一方面可以理解為順延3年，也可以理解為不晚于上一輪隱債十年化解(2018-2028)前結束。另外，延期三年，也有利于地方及早置換高成本的各類(lèi)非標債務(wù)，降低融資成本和債務(wù)風(fēng)險。雙非債務(wù)：重點(diǎn)省份的非持牌金融機構的債務(wù)；非重點(diǎn)省份的非標和非持牌金融機構的債務(wù)。包括：1. 重點(diǎn)省份（拓展至非重點(diǎn)省份重點(diǎn)地級市）的融資租賃等非持牌金融機構融資；2. 非重點(diǎn)省份信托、資管等持牌金融機構融資（即非標融資）；3. 非重點(diǎn)省份融資租賃等非持牌金融機構融資。但是不包括民間借貸、企業(yè)拆借和向不特定社會(huì )公眾籌集的資金(定融)，銀行貸款不能置換這些。為什么重點(diǎn)省份沒(méi)有提“非標”(持牌金融機構的債務(wù))，因為35號文已經(jīng)明確重點(diǎn)省份的非標是可以置換和重組的，現在打個(gè)補丁，囊括了非持牌金融機構的非標，這樣就給銀行置換所有非標提供了依據。這也是這次134號文的重點(diǎn)。據稱(chēng)央行會(huì )組織工作組，推動(dòng)銀行進(jìn)行非標置換，也是因為前期各地置換非標進(jìn)度太慢。信貸白話(huà)薄著(zhù)老師覺(jué)得，這里最值得注意的是“非重點(diǎn)省份的非標”。因為在35號文中，已經(jīng)提到了“非重點(diǎn)省份的非標”，指出金融機構可以與融資平臺按照“市場(chǎng)化、法制化原則“自主協(xié)商置換，沒(méi)提能否享受”不下調評級、可以核銷(xiāo)以及盡職免責“。如果134號文通過(guò)擴展適用范圍，允許銀行置換“非重點(diǎn)省份的非標”也可以享受35號文支持銀行化解重點(diǎn)省份債務(wù)的政策，則有利于提高銀行參與此類(lèi)業(yè)務(wù)的積極性。不過(guò)，因為不管是隱債還是城投債，置換標的都需要滿(mǎn)足“化債五原則”（債權債務(wù)關(guān)系清晰、對應資產(chǎn)清楚、 項目具備財務(wù)可持續性、化債方案明確、短期償債流動(dòng)性壓力較大） ，但是，目前完全滿(mǎn)足的業(yè)務(wù)已不多。（三）不允許新增1年以?xún)鹊木惩鈧?，境外債可以用境內債?lái)做借新還舊。一方面是正式叫停境外“364” ，去年底開(kāi)始以山東為代表的城投發(fā)了一堆364天的境外債(不超過(guò)1年不用發(fā)改委批文），現在正式叫停。另一方面，境外債到期不能償還，也會(huì )暴雷，風(fēng)險也需要化解，并且，目前境外債的利率水平較境內債高，用境內債來(lái)做借新還舊，置換境外債，也有利于融資平臺降低債務(wù)成本和債務(wù)風(fēng)險。（四）城投退平臺之后，地方政府要做至少1年的風(fēng)險監測。這個(gè)要求，一方面明確了可以退出35號文融資平臺名單(1.8萬(wàn)家，其中涉及公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)債的3899家，也就是大家俗稱(chēng)的“3899 名單”，市場(chǎng)上已有退出案例)另一方面要求地方政府繼續管至少一年，不是退了名單了就可以享受非融資平臺的待遇了，還要實(shí)際觀(guān)察其是否真正轉型為普通產(chǎn)業(yè)類(lèi)國企了。所以，這一部分企業(yè)，即使完成了退名單的程序，1年內新增融資，各金融機構仍會(huì )加強審核。總體而言，134號文是對35號文的補充，直接受益的是各類(lèi)非標置換業(yè)務(wù)(尤其是非重點(diǎn)省份的銀行置換非標會(huì )加速推進(jìn)) ，城投債券融資在2027年前剛兌預期也會(huì )加強。房地產(chǎn)和地方財力走弱的背景下，融資平臺化債不宜。從134號文看，上面還是不希望地方政府融資平臺債務(wù)逾期違約暴雷，還是松了松口子。諄諄教誨體現的是殷殷關(guān)懷之情，所以，134號文實(shí)際上有利于維護城投信仰。當然，未來(lái)城投如果沒(méi)有好業(yè)務(wù)，新增融資還是不容易的。
