完善國資監管體制和國有企業(yè)改革作為一項系統性、整體性和協(xié)同性改革，兩者目標和方向具有一致性，新時(shí)期完善國資監管體制需要改革國資監管方式，推進(jìn)國資監管向以“管資本”為主轉變，落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權，從而提升國有企業(yè)效率。由于國有資產(chǎn)所有權和控制權的分離，衍生出國資監管部門(mén)和城投公司之間的三層委托代理關(guān)系。第一層次為頂層為政治委托，即政府和國資部門(mén)的關(guān)系；中間層為行政委托，即國資部門(mén)、由國資部門(mén)授權進(jìn)行國有資產(chǎn)投資和運營(yíng)的城投公司和其子公司的關(guān)系；底層為經(jīng)濟委托，由國資部門(mén)授權進(jìn)行企業(yè)國有資產(chǎn)投資和運營(yíng)的城投公司和其子公司的關(guān)系。鑒于各地方國資部門(mén)代政府行使出資人職能，城投公司同時(shí)履行集團和子公司管理職能，三層委托代理關(guān)系實(shí)際以國資部門(mén)和城投公司為核心，雙方?jīng)Q策行為相互影響和相互制約。

在國資國企改革進(jìn)程中，基于國資部門(mén)和城投公司信息不對稱(chēng)、不完全理性假設，博弈雙方不能確定“積極監管”或“消極監管”、“合規經(jīng)營(yíng)”或“違規經(jīng)營(yíng)”哪一個(gè)為最佳策略，國資部門(mén)和城投公司只能在國資國企改革實(shí)踐中分析自身收益，從而不斷調整監管或經(jīng)營(yíng)策略，使得自身收益最大化并促使博弈趨于穩定狀態(tài)。結合國資國企改革實(shí)踐，國資部門(mén)對城投公司的監管成本、城投公司合規經(jīng)營(yíng)的收益、城投公司違規經(jīng)營(yíng)后造成的國有資產(chǎn)損失、城投公司違規經(jīng)營(yíng)后受到的監管懲罰、城投公司違規經(jīng)營(yíng)所獲收益是影響國資國企改革博弈模型均衡狀態(tài)的關(guān)鍵因素，上述因素變化對穩定均衡策略產(chǎn)生不同影響。因此國資部門(mén)監管和城投公司經(jīng)營(yíng)的演化博弈模型如下：

當城投公司違規經(jīng)營(yíng)被發(fā)現而受到監管部門(mén)的處罰增大時(shí)，城投公司偏向于合規經(jīng)營(yíng)，導致國資部門(mén)在行為選擇時(shí)偏向消極監管；當國資部門(mén)監管成本提高時(shí)，隨著(zhù)監管成本進(jìn)一步增加，國資部門(mén)傾向于消極監管，城投公司偏向于違規經(jīng)營(yíng)；當城投公司違規經(jīng)營(yíng)未被查處所獲非正常收益增大時(shí)，城投公司多選擇違規經(jīng)營(yíng)，導致國資部門(mén)采取更為積極的監管措施，最終促使城投公司違規經(jīng)營(yíng)概率降到最初水平及以下。相對理性的城投公司對合規和違規經(jīng)營(yíng)的選擇主要取決于合規和違規之間成本和收益的差異，以及對風(fēng)險的偏好。同樣作為相對理性的國有資產(chǎn)監管部門(mén)，其積極和消極監管依據也是監管預期效益和風(fēng)險偏好。因此，城投公司因違規經(jīng)營(yíng)被監管所受懲罰程度直接制約其合規或違規的經(jīng)營(yíng)選擇；國資部門(mén)的監管成本直接影響國資部門(mén)實(shí)施監管的力度；城投公司因違規經(jīng)營(yíng)所獲收益大小對國資部門(mén)實(shí)施監管有機理作用，違規經(jīng)營(yíng)所獲收益越大，國有資產(chǎn)遭受損失的風(fēng)險就越高，國資部門(mén)監管力度就越大。

為貫徹落實(shí)《改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制方案的通知》（國發(fā)〔2019〕9號）政策精神，X縣委 縣政府印發(fā)《關(guān)于全面加強縣屬?lài)衅髽I(yè)監管的意見(jiàn)》、X縣委辦公室 縣政府辦公室《X縣縣屬?lài)衅髽I(yè)監督管理辦法》為政策制定核心，并配套《X縣縣屬?lài)衅髽I(yè)分層分類(lèi)監管的實(shí)施意見(jiàn)》、《X縣縣屬?lài)衅髽I(yè)重大事項核準備案實(shí)施細則（試行）》等政策文件，實(shí)行企業(yè)重大事項報告制度，逐步形成符合X縣發(fā)展現狀的國資監管、國企改革政策文件體系。

按照2021年5月X縣人民政府關(guān)于印發(fā)X縣屬?lài)衅髽I(yè)整合工作方案的通知，根據縣委、縣政府工作安排，組建X縣投資發(fā)展集團（以下簡(jiǎn)稱(chēng)X縣城投集團），集團下設三類(lèi)子公司，將各縣屬?lài)衅髽I(yè)同意劃轉整合到三類(lèi)子公司中。至此，X縣探索出以X縣城投集團為核心的“國資局——國有資本運營(yíng)公司——投資企業(yè)”三級管理國資監管體系，形成了以國資監管機構為出資人，國有資本運營(yíng)公司為中間層，國有企業(yè)為執行層的管理體系。

國資局由代表縣政府對X縣城投集團履行出資人職責并直接監管，依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，負責對經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)進(jìn)行統一戰略規劃布局、統一國資預算編制、統一監督管理與考核，逐步實(shí)現全覆蓋監管；X縣城投集團的成立破解了國資局既充當場(chǎng)上國企出資人“運動(dòng)員”又充當場(chǎng)下國企監管“教練員”的難題；城投公司投資企業(yè)則成為改革發(fā)展執行平臺。X縣國有資產(chǎn)監管和國企改革發(fā)展博弈模型構成要素主要包括兩個(gè)主體，即監管主體國資局和被監管主體X縣城投集團及其投資企業(yè)（因投資企業(yè)為執行主體，以下以X縣城投集團代稱(chēng)），雙方圍繞放權和授權作出兩種策略選擇，即“積極或消極監管”、“合規或違規經(jīng)營(yíng)”。

（一）未充分落實(shí)授權管理體制

從縣政府和國資局委托代理關(guān)系看，國資局按照規定對X縣城投集團涉及到需要報縣政府審批的重大事項履行報批手續。X縣國資局全名為X縣財政局（X縣政府國有資產(chǎn)監督管理局），國資局與財政局兩者之間存在密不可分的關(guān)系，作為行政機構的國資局盡管依法履行出資人職責，但多數文件下發(fā)執行力度不足，存在國資局職責內縣屬?lài)衅髽I(yè)重大事項依然報批縣政府的情況。長(cháng)此以往，國資局將無(wú)法聚焦國有資產(chǎn)保值增值目標，反而進(jìn)入低成本消極監管的失衡博弈之中，國資監管職能難以有效發(fā)揮。

從國資局和X縣城投集團委托代理關(guān)系來(lái)看，國資局按照“誰(shuí)出資、誰(shuí)負責”的原則，以管資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎，對X縣城投集團履行出資人職責，不干預其自主經(jīng)營(yíng)權。X縣城投集團公司章程制定和修改、變更注冊資本、改變主營(yíng)業(yè)務(wù)、投資設立子公司、重大資產(chǎn)處置等重大事項需上報國資局核準。國資局職能定位于加強國企行政監管，突出公共管理的特征，強調社會(huì )效益；而國資局又要承擔國有資產(chǎn)保值增資、國企管理、改革重組等經(jīng)濟管理職能，保障經(jīng)濟效益，二者職能重合造成的混亂導致國資局在執行政策、履行職能的復雜程度，遠遠高于其他公共領(lǐng)域行政管理工作，因此陷入國資監管孱弱、國企積極經(jīng)營(yíng)無(wú)力的非均衡狀態(tài)。

（二）未加快實(shí)施資產(chǎn)整合工作

X縣領(lǐng)導高瞻遠矚，充分認識到資產(chǎn)整合重組對城投公司提升信用級別、提高資產(chǎn)質(zhì)量、增強盈利能力和強化償債能力的重要作用，于2021年5月X縣人民政府印發(fā)X縣縣屬?lài)衅髽I(yè)整合工作方案，要求縣屬城市建設類(lèi)、資本運營(yíng)類(lèi)、鄉村振興類(lèi)等公司逐步統一劃轉整合到X縣城投集團。根據工作方案的責任分工及要求，X縣各部門(mén)要制定各自的實(shí)施方案，并按程序統籌開(kāi)展整合與處置工作。在實(shí)際整合重組過(guò)程中，因資產(chǎn)整合工作涉及國資局、交通局、住建局等多個(gè)政府部門(mén)，以及X縣城市建設類(lèi)、資產(chǎn)運營(yíng)類(lèi)、鄉村振興類(lèi)等多個(gè)國有企業(yè)，資產(chǎn)重組整合進(jìn)程較為緩慢。從政府層面來(lái)看，縣級政府層面缺乏強有力的領(lǐng)導協(xié)調機制。國資局與其他政府部門(mén)為平行關(guān)系，在缺乏領(lǐng)導協(xié)調機制的前提下，難以有效領(lǐng)導和組織開(kāi)展資產(chǎn)整合重組工作。從國企層面來(lái)看，三類(lèi)待劃轉國有企業(yè)多分散于政府各個(gè)部門(mén)，在缺乏強有力的領(lǐng)導協(xié)調機制情況下，各政府部門(mén)配合資產(chǎn)清查、資產(chǎn)評估的效率較為一般，一定程度上拉長(cháng)資產(chǎn)整合重組工作戰線(xiàn)。

（三）未建立集團化發(fā)展架構

X縣城投集團于2021年5月注冊成立，緊密結合集團改革發(fā)展實(shí)際，解放思想、勇于創(chuàng )新，積極探索實(shí)踐中國特色現代企業(yè)制度，堅定“起步就要提速、開(kāi)局就要爭先”發(fā)展信心和決心。從三層委托代理關(guān)系的底層經(jīng)濟委托出發(fā)，就X縣城投集團內部管理來(lái)看，法人治理結構、組織和部門(mén)架構、薪酬制度等方面尚處于起步階段，內部管控機制尚未完善；就X縣城投集團和其投資子公司關(guān)系來(lái)看，X縣城投集團及其子公司均為獨立法人，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，因各子公司劃入X縣城投集團時(shí)間較短，X縣城投集團與各子公司之間屬松散型母子關(guān)系，非領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，集團化運行機制尚未完全建立。X縣城投集團亟需形成權責法定、權責透明、協(xié)調運轉、有效制衡的公司治理機制，促進(jìn)制度優(yōu)勢更好轉化為治理效能。

（一）以權責清單理順國資監管體制

國資國企改革博弈模型均衡解說(shuō)明，制度是協(xié)調好各個(gè)不同目標，避免各個(gè)主體目標之間的相互沖突的關(guān)鍵?；赬縣現有國資監管制度，為完善X縣國資監管體制，避免因制度漏斗導致監管失靈，城望集團以構建X縣國資局上報縣政府權責清單、X縣國資局履行出資人職責權責清單、X縣國資局授權企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理三個(gè)層級權責清單為核心，從內容上進(jìn)一步細化縣屬?lài)蠹耙患壸悠髽I(yè)向國資局報告以及國資局上報政府的重大事項細則，明確界定縣政府、國資局核準事項以及企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)管理的權責事項；從時(shí)間上制定限時(shí)辦結制，規定國資局核準或上報企業(yè)上報重大事項的辦理時(shí)限，國資局在限期辦結時(shí)間內未提出意見(jiàn)或建議的視為同意審批。限期辦結事項因特殊情況和原因應延長(cháng)辦結時(shí)間的，須報經(jīng)縣人民政府同意后按新定時(shí)限辦結。此外，國資國企改革博弈模型要求國資監管制度隨著(zhù)甚至是超前于國企改革的深化而不斷完善，真正做到監管有據。

（二）以資產(chǎn)整合加快國有企業(yè)改革

國有企業(yè)作為國企改革博弈模型中重要的參與者之一，為實(shí)現博弈均衡、互利共贏(yíng)，除完善監管體制以規范其“消極經(jīng)營(yíng)”行為外，政府如何為國企“合規經(jīng)營(yíng)”打造良好發(fā)展基礎是實(shí)現博弈均衡的關(guān)鍵，建立持續資產(chǎn)注入機制是保障城投公司“合規”經(jīng)營(yíng)的重要條件。為實(shí)現X縣資產(chǎn)重組整合提質(zhì)增效，城望集團踐行“短期增總量、長(cháng)期調結構”的資產(chǎn)整合理念，拒絕“撿到籃子里都是菜”。一方面，城望集團既看總量又看質(zhì)量。在全面清查X縣國有資產(chǎn)、資源情況的基礎上，優(yōu)先建議注入特許經(jīng)營(yíng)權、能夠產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收益的國有股權等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，其次選擇一些權證不清的資產(chǎn)，遵循成熟一批，劃轉一批的原則，堅決剔除經(jīng)營(yíng)不善的國有股權等資產(chǎn)；另一方面，城望集團既看當前又看長(cháng)遠。資產(chǎn)重組整合以做大、做實(shí)X縣城投集團現有資產(chǎn)，降低資產(chǎn)負債率，優(yōu)化資產(chǎn)結構為目標，建立持續的資產(chǎn)注入機制，逐步形成X縣城投集團市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、政府性支持相結合的發(fā)展方式。

（三）以現代企業(yè)制度規范國企發(fā)展

習近平總書(shū)記曾指出，堅持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業(yè)制度是國企改革的方向，也必須一以貫之。以構建現代企業(yè)制度為核心，城望集團將抓住黨的領(lǐng)導與公司治理相結合這個(gè)關(guān)鍵，為X縣城投集團制定《黨委研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項前置決策清單》，使黨的領(lǐng)導與公司治理精準嵌入、有機融合。將黨委會(huì )作為董事會(huì )、經(jīng)理層重大事項決策的前置程序，先后編制黨建、公司治理、戰略投資融資、人力資源等7大類(lèi)，近百項國有企業(yè)黨委會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )、經(jīng)理層分級決策事項清單，實(shí)現責、權、利統一對等。由此X縣城投集團“黨董監經(jīng)”各司其職、各負其責、協(xié)調運轉、有效制衡四位一體法人治理體系基本形成，決策民主、管理科學(xué)、職責明確、運轉高效的現代企業(yè)管理體系已基本嵌入公司高質(zhì)量發(fā)展中。管理是有機組成、相互促進(jìn)、協(xié)調運轉系統工程。在積極推進(jìn)X縣城投集團治理能力現代化過(guò)程中，城望集團將進(jìn)一步建立符合集團實(shí)際的管控體系，以制度建設為抓手，以?xún)?yōu)化流程體系為核心，在優(yōu)化組織架構、完善法人治理結構的基礎上，大力推進(jìn)“管理人員能上能下、員工能出能進(jìn)、收入能增能減”，推動(dòng)集團及子公司薪酬結構統一、薪酬項目統一，基本形成“差異化薪酬分配、市場(chǎng)化選人用人、柔性化招才引智”人才管理使用機制，為集團高質(zhì)量發(fā)展提供強有力支撐支撐。