來(lái)源：企業(yè)觀(guān)察報、中國企研

拓展閱讀：一文讀懂江蘇國資監管創(chuàng )新實(shí)施外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度，不斷提升監管關(guān)鍵性、獨立性、時(shí)效性的經(jīng)驗和啟示

2022年10月以來(lái)，江蘇省國資委根據省委省政府決策部署，推動(dòng)施行省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度，先后兩批選聘11名外派財務(wù)監督專(zhuān)員派駐13戶(hù)省屬企業(yè)重點(diǎn)圍繞財務(wù)領(lǐng)域實(shí)施嵌入式監督，兩年來(lái)已經(jīng)形成較為成熟的監管模式。省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員“零時(shí)差”知悉企業(yè)重大事項，起到“探頭”“橋梁”“參謀”三重作用，發(fā)現問(wèn)題及時(shí)向出資人機構報告，通過(guò)監管聯(lián)動(dòng)有效增強國資監管工作實(shí)效。

一、制度基本釋義

在中國特色現代企業(yè)制度框架下，立足于現有的國有企業(yè)董事會(huì )人員配備制度設計，由省國資委選拔符合相關(guān)資格條件的專(zhuān)職外部董事派駐省屬企業(yè)任外派財務(wù)監督專(zhuān)員，同時(shí)按照規定程序推薦擔任董事會(huì )審計與風(fēng)控委員會(huì )主任。

外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度聚焦關(guān)鍵性，緊緊圍繞“財務(wù)管理是企業(yè)管理中心、資金管理是財務(wù)管理核心”定位，專(zhuān)員履行監督職責，不干預企業(yè)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，重點(diǎn)圍繞企業(yè)發(fā)展大方向、防止出現“大窟窿”兩個(gè)方面，不求面面俱到；體現獨立性，專(zhuān)員由出資人機構委派，人事薪酬等關(guān)系均不在派駐企業(yè)，且疊加專(zhuān)職外部董事職務(wù)，在董事會(huì )及專(zhuān)委會(huì )上能夠獨立、客觀(guān)、審慎地發(fā)表明確意見(jiàn)；注重時(shí)效性，實(shí)施駐場(chǎng)監督，嵌入企業(yè)內部流程，“零時(shí)差”知悉并報告企業(yè)重大事項。

外派財務(wù)監督專(zhuān)員同時(shí)擔任專(zhuān)職外部董事、董事會(huì )審計委員會(huì )主任。三者既各自履職、各負其責，又互為補充、互相協(xié)同。各自履職。外派財務(wù)監督專(zhuān)員一般不直接對企業(yè)發(fā)表意見(jiàn)，其履職過(guò)程中發(fā)現的風(fēng)險或問(wèn)題及時(shí)報告國資委，由國資委以監管函、整改通知書(shū)等形式進(jìn)行提示或督促企業(yè)糾正或整改。專(zhuān)職外部董事、審計委員會(huì )主任對議案內容和相關(guān)情況獨立、客觀(guān)、審慎、充分地發(fā)表明確意見(jiàn)，所發(fā)表的意見(jiàn)一般不需要事先報國資委同意。各負其責。外派財務(wù)監督專(zhuān)員對國資委負責，如有應發(fā)現重大問(wèn)題而沒(méi)有發(fā)現的，或者不如實(shí)報告情況等情形的可以予以免職。專(zhuān)職外部董事、審計委員會(huì )主任對董事會(huì )負責，依據國資監管有關(guān)要求和個(gè)人專(zhuān)業(yè)判斷獨立發(fā)表意見(jiàn)，并承擔相應責任?；檠a充。一方面，外派財務(wù)監督專(zhuān)員擔任專(zhuān)職外部董事、審計委員會(huì )主任，彌補了專(zhuān)員“只看不管”的短板，也有利于專(zhuān)員了解掌握企業(yè)更多的情況，更好地履行監督職責；專(zhuān)職外部董事、審計委員會(huì )主任可以就有關(guān)事項提出意見(jiàn)建議，避免專(zhuān)員對企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)干預的“嫌疑”。另一方面，外派財務(wù)監督專(zhuān)員實(shí)施駐場(chǎng)監督，嵌入企業(yè)內部流程，深入了解企業(yè)重大財務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也有利于其更好地履行專(zhuān)職外部董事、審計委員會(huì )主任職權?；ハ鄥f(xié)同。外派財務(wù)監督專(zhuān)員履職過(guò)程中對涉及重要會(huì )計信息質(zhì)量、重大財務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等事項，可以通過(guò)審計委員會(huì )在確定年度審計計劃、安排重點(diǎn)任務(wù)時(shí)協(xié)同開(kāi)展。對于內審中發(fā)現的重大風(fēng)險或問(wèn)題隱患線(xiàn)索，必要時(shí)專(zhuān)員可以報請國資委開(kāi)展專(zhuān)項檢查，發(fā)揮外部監督的獨立性、權威性?xún)?yōu)勢。

二、背景情況

2022年4月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面加強國有企業(yè)監管的意見(jiàn)》，從完善事前監管制度、注重事中跟蹤監控、嚴格事后監督問(wèn)責等方面，對構建出資人機構全鏈條全過(guò)程監管體系提出了多項制度舉措。其中，在省屬企業(yè)施行外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度是文件中最為關(guān)鍵、最為核心、最具亮點(diǎn)的制度創(chuàng )新。實(shí)施該項制度主要有三個(gè)方面的背景。

一是推進(jìn)國企改革有要求。國企改革三年行動(dòng)方案聚焦的八個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)中，明確要求“著(zhù)力從監管理念、監管重點(diǎn)、監管方式、監管導向等多方位實(shí)現轉變，進(jìn)一步提高國資監管的系統性、針對性、有效性”。國企改革深化提升行動(dòng)方案中也明確提出“推動(dòng)國資監管與公司治理更好銜接，國資監管更加健全更廣覆蓋”“提級各級國資監管水平”等要求。建立外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度，實(shí)現了出資人機構對企業(yè)重大財務(wù)事項的駐場(chǎng)監督，進(jìn)一步完善了監管制度體系，對落實(shí)相關(guān)要求、織密扎牢監管制度籠子具有重要意義。

二是加強國資監管需抓手。前些年，國有企業(yè)腐敗案件呈多發(fā)態(tài)勢，反映出企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理粗放、內控機制虛化以及外部監管體制機制不夠完善、監督檢查不夠到位等問(wèn)題仍一定程度存在。上一輪機構改革外派監事會(huì )取消后，國資監管缺少有力有效的抓手。外派財務(wù)監督專(zhuān)員作為出資人在企業(yè)的延伸，通過(guò)制度安排和流程設計，被賦予知情權、報告權、監督權、專(zhuān)項檢查權，對企業(yè)會(huì )計信息質(zhì)量及投融資、預決算、資產(chǎn)處置、資本運營(yíng)、大額資金使用等事項進(jìn)行過(guò)程監督，為有效防范風(fēng)險提供了新抓手。

三是強化外部監督有需求。外派財務(wù)監督專(zhuān)員的制度設計契合外部監督創(chuàng )新需要，立足于中國特色現代國有企業(yè)中“外大于內”的董事會(huì )結構、出資人機構委派外部董事、設置外部董事占多數的審計與風(fēng)控委員會(huì )等制度框架，選拔具有財務(wù)專(zhuān)長(cháng)和經(jīng)營(yíng)管理能力的企業(yè)中層正職（相當于正處級）及以上人員擔任外派財務(wù)監督專(zhuān)員，安排專(zhuān)職外部董事、外派財務(wù)監督專(zhuān)員、董事會(huì )審計與風(fēng)控委員會(huì )主任三位一體履職。外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度不改變現行監督監管部門(mén)職責分工、不改變現行干部管理體制、不增加派駐企業(yè)的編制和費用，通過(guò)創(chuàng )新機制和完善制度加強外部監督的專(zhuān)業(yè)性。

三、主要做法

按照省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員角色定位上“三位一體”、履行職責上依規授權、管理監督上集中統一、人選來(lái)源上梯次配備、組織實(shí)施上穩妥有序等原則，扎實(shí)抓好文件體系建設、專(zhuān)員隊伍建設、工作機制建設等工作，確保專(zhuān)員制度落地見(jiàn)效，進(jìn)而持續摸索積累有關(guān)工作經(jīng)驗。

（一）著(zhù)眼制度創(chuàng )新抓好文件體系建設

在制度設計上，堅持于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則，重點(diǎn)做好“三個(gè)結合”。注重制度創(chuàng )新和制度銜接相結合。緊扣外派財務(wù)監督專(zhuān)員的崗位特點(diǎn)、身份性質(zhì)、職責定位等，在具體條款上有針對性地進(jìn)行探索創(chuàng )新。同時(shí)，考慮到外派財務(wù)監督專(zhuān)員和專(zhuān)職外部董事兩個(gè)崗位為一體，所設計的制度各項規定與企業(yè)領(lǐng)導人員管理、外部董事管理有關(guān)規定相互銜接。注重強化監管和隊伍建設相結合。一方面，通過(guò)外派財務(wù)監督專(zhuān)員的駐場(chǎng)監督，全面了解掌握企業(yè)財務(wù)經(jīng)營(yíng)情況，充分發(fā)揮他們的專(zhuān)業(yè)特長(cháng)，進(jìn)一步加強出資人監管。另一方面，將外派財務(wù)監督專(zhuān)員作為培養鍛煉國資監管專(zhuān)業(yè)干部的重要平臺，可以為選配省屬企業(yè)領(lǐng)導班子成員拓寬來(lái)源。注重細化內容和確定原則相結合。深入分析外派財務(wù)監督專(zhuān)員從選聘到退出過(guò)程中可能出現的各種情形。對有必要具體明確的內容，在制度實(shí)施過(guò)程中切實(shí)做到可定義、可量化、可操作；對需要動(dòng)態(tài)調整或者安排不宜具體的內容，只做原則性規定，給今后的探索預留了空間。

當前，江蘇省國資委按照上述原則已逐步出臺相關(guān)制度文件，形成選、管、用、退全鏈條“1+N”政策體系。其中，“1”是指《省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員管理暫行辦法》，“N”中包含《省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員薪酬管理辦法（試行）》《省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員履職報告工作規則》《關(guān)于委機關(guān)支撐保障省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員履職的通知》《省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員履職指引（試行）》等7個(gè)配套文件。其中文件體系的核心——《省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員管理暫行辦法》共9章，包括總則、任職條件、選拔任用、職責和權利、管理監督、考核與薪酬、退出崗位、服務(wù)保障、附則等內容，明確了外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度的總原則和大方向。

（二）著(zhù)眼選優(yōu)配強抓好專(zhuān)員隊伍建設

注重選優(yōu)和配強并重，持續抓好專(zhuān)員隊伍建設。專(zhuān)業(yè)和經(jīng)歷上，要求外派財務(wù)監督專(zhuān)員具有累計10年以上企業(yè)工作或與國資監管業(yè)務(wù)相關(guān)的經(jīng)歷，或擔任過(guò)省屬企業(yè)（相當層級企業(yè)）財務(wù)、審計、投資等部門(mén)主要負責人1年以上，取得高級會(huì )計師、高級審計師等高級職稱(chēng)或注冊會(huì )計師等執業(yè)資格。人選產(chǎn)生上，明確可以由公開(kāi)遴選和組織選任等方式從國有企業(yè)、機關(guān)事業(yè)單位人員中選拔任用，也可由現職企業(yè)領(lǐng)導人員轉任的專(zhuān)職外部董事?lián)?。先后兩批選聘外派財務(wù)監督專(zhuān)員時(shí)，第一批試點(diǎn)階段采用公開(kāi)遴選的方式選聘4名專(zhuān)員、由原專(zhuān)職外部董事轉任2名專(zhuān)員；第二批采用組織選任方式，擇優(yōu)從省屬企業(yè)及南京市屬企業(yè)中選任5名專(zhuān)員。晉升通道上，選拔任用工作在省委組織部指導下，由省國資委具體負責，省委組織部派員全過(guò)程參與選拔任用工作。符合條件的，通過(guò)組織程序可以晉升為省屬企業(yè)領(lǐng)導班子成員。勞動(dòng)關(guān)系上，外派財務(wù)監督專(zhuān)員為企業(yè)管理人員身份，與受托企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同，勞動(dòng)、醫療、養老等關(guān)系轉入受托企業(yè)。薪酬由省國資委委托受托企業(yè)發(fā)放。日常管理上，省國資委負責業(yè)務(wù)管理，駐省國資委紀檢監察組負責日常監督，受托企業(yè)負責日常服務(wù)。成立專(zhuān)職外部董事黨支部，黨組織關(guān)系隸屬省國資委黨委。職責定位上，專(zhuān)員監督聚焦企業(yè)發(fā)展“大方向”、防止出現“大窟窿”，重點(diǎn)監督企業(yè)貫徹執行省委省政府交辦的重大任務(wù)落實(shí)情況、企業(yè)主責主業(yè)發(fā)展情況、重大風(fēng)險事項，不干預企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（三）著(zhù)眼提升效能抓好工作機制建設

著(zhù)重建立健全三項工作機制。

一是駐場(chǎng)監督工作機制。區別于過(guò)去一般外部董事很難真正進(jìn)入企業(yè)運轉流程的情況，外派財務(wù)監督專(zhuān)員在企業(yè)日常坐班，根據履職需要列席企業(yè)黨委會(huì )、總經(jīng)理辦公會(huì )以及其他會(huì )議研究經(jīng)濟工作的有關(guān)議題，檢查企業(yè)財務(wù)工作，查閱企業(yè)財務(wù)會(huì )計資料和其他相關(guān)經(jīng)營(yíng)管理材料，閱知與職責相關(guān)的上級來(lái)文、企業(yè)內部文件、規章制度等，在履職流程上已經(jīng)是企業(yè)的“內部人”。

二是及時(shí)報告工作機制。專(zhuān)門(mén)印發(fā)文件明確建立報告工作的相關(guān)機制。在報告內容上，主要著(zhù)眼于報告發(fā)現企業(yè)可能發(fā)生的重大風(fēng)險或重大資產(chǎn)損失事項、企業(yè)違反有關(guān)法律法規和國資監管制度規定可能產(chǎn)生較大影響的事項、重大內部控制缺陷和突出問(wèn)題等；在報告形式上，分為專(zhuān)項報告、月（季）度報告、年度綜合報告、專(zhuān)項檢查報告4種；在報告辦理上，規定了省國資委有關(guān)處室在收到報告5日內提出擬辦意見(jiàn)，對委領(lǐng)導作出批示的報告，明確跟蹤督辦和問(wèn)題整改的相關(guān)要求。

三是委企支撐工作機制。派駐企業(yè)將外派財務(wù)監督專(zhuān)員的職責權利嵌入企業(yè)內部工作流程，切實(shí)保障專(zhuān)員的各項職權，特別是主動(dòng)向外派財務(wù)監督專(zhuān)員開(kāi)放財務(wù)信息系統、辦公系統等履職必要的信息系統權限，將外派財務(wù)監督專(zhuān)員納入企業(yè)文件流轉人員名單，及時(shí)提供履職所需的相關(guān)政策文件、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理資料和財務(wù)報表等。省國資委對外派財務(wù)監督專(zhuān)員履職進(jìn)行指導，組織開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓，及時(shí)受理專(zhuān)員的各類(lèi)報告并研究處理有關(guān)重大問(wèn)題。

四、經(jīng)驗啟示

外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度是江蘇全面加強國有企業(yè)監管“1+N”制度體系中最重要的一項創(chuàng )新，在全國國資國企系統內屬首創(chuàng )，通過(guò)創(chuàng )新機制、完善制度來(lái)增強監管的權威性有效性。制度施行以來(lái)達到預期成效。一是有效保障企業(yè)會(huì )計信息質(zhì)量。通過(guò)審計發(fā)現，部分省屬企業(yè)存在會(huì )計信息質(zhì)量不高的問(wèn)題，掩蓋了企業(yè)真實(shí)經(jīng)營(yíng)狀況，嚴重影響重大風(fēng)險防范、國有資本結構優(yōu)化調整、考核評價(jià)等工作。在日常工作中，專(zhuān)員通過(guò)適時(shí)查閱會(huì )計資料、每月開(kāi)展財務(wù)分析、每年參與決算審計，及時(shí)提示重大的會(huì )計核算不規范行為，有效保障財務(wù)報表的真實(shí)性。二是有效幫助企業(yè)更好把握發(fā)展方向。根據制度設計，專(zhuān)員同時(shí)擔任外部董事。日常工作中，專(zhuān)員通過(guò)駐場(chǎng)監督，全面了解企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，有利于以外部董事身份作出科學(xué)決策，從源頭上更好推動(dòng)省委省政府決策部署落地、國資監管意圖落地、企業(yè)戰略規劃落地。有關(guān)外部董事認為，擔任專(zhuān)員職務(wù)以后，從“專(zhuān)職董事”變成了“專(zhuān)業(yè)董事”。三是有效形成“及時(shí)發(fā)現問(wèn)題、及時(shí)研究問(wèn)題、及時(shí)解決問(wèn)題”機制。通過(guò)發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢，專(zhuān)員能夠及時(shí)發(fā)現企業(yè)有關(guān)問(wèn)題，制度施行以來(lái)累計向省國資委提交《月（季）度工作報告》120份、《專(zhuān)項報告》16份，先后反映重大風(fēng)險事項和突出問(wèn)題58項。省國資委每月召開(kāi)專(zhuān)員工作例會(huì )，遇有重大問(wèn)題及時(shí)召開(kāi)專(zhuān)題會(huì )議，聽(tīng)取情況、研究問(wèn)題，明確委機關(guān)處室和專(zhuān)員工作分工，跟蹤抓好相關(guān)工作落實(shí)。省國資委相關(guān)負責同志在有關(guān)報告上作出批示87次，委機關(guān)向專(zhuān)員提出交辦事項12項，第一時(shí)間共同推進(jìn)重大風(fēng)險化解。

回顧整個(gè)制度的實(shí)施過(guò)程，省國資委堅持問(wèn)題導向、目標導向和效果導向，找準了延伸國資監管觸角和解決國資監管信息差的“契合點(diǎn)”，同時(shí)注重邊探索邊總結，主要有以下幾個(gè)方面啟示。

建立行之有效的制度體系是先決條件。推進(jìn)任何一項系統性工作，制度先行都是最穩妥的，即首先要立起這項工作的“四梁八柱”。在制定制度體系的過(guò)程中，注重讓參與者制定制度，省屬企業(yè)有關(guān)職能部門(mén)和外派財務(wù)監督專(zhuān)員廣泛參與起草有關(guān)文件。省委組織部、省國資委、省財政廳聯(lián)合印發(fā)《省屬企業(yè)外派財務(wù)監督專(zhuān)員管理暫行辦法》后，省國資委接續制定了多個(gè)配套制度，涵蓋了專(zhuān)員選拔任用、薪酬管理、履職指引、工作報告及支撐配合等方面工作，系統解決了專(zhuān)員“選、育、管、用、退”問(wèn)題。

建立一支專(zhuān)業(yè)化的專(zhuān)員隊伍是關(guān)鍵環(huán)節。制度能否落地、執行好壞、是否取得預期效果，關(guān)鍵要靠“人”。省國資委始終著(zhù)眼打造一支高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)化的外派財務(wù)監督專(zhuān)員隊伍，注重發(fā)揮專(zhuān)員隊伍整體履職效能。在人員選拔方面，注重“新老搭配”“好中選優(yōu)”。試點(diǎn)階段中，2名外派財務(wù)監督專(zhuān)員由原專(zhuān)職外部董事兼任，發(fā)揮了很好的示范帶動(dòng)作用。目前的專(zhuān)員分別由公開(kāi)遴選和組織選任方式產(chǎn)生，都是企業(yè)原財務(wù)或投資部門(mén)的正職。這只隊伍平均年齡52.8歲，其中三分之一還有二級企業(yè)“一把手”經(jīng)歷，他們精通企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，熟悉國資監管要求，專(zhuān)業(yè)化水平高，在任職滿(mǎn)一年后的考核中，省國資委和省屬企業(yè)均予以高度評價(jià)。

建立運轉順暢的工作機制是重要保障。外派財務(wù)監督專(zhuān)員不是一個(gè)人在企業(yè)“單點(diǎn)”工作，而是國資監管體系中的重要一環(huán)、是國資監管機構在企業(yè)的延伸。省國資委注重以制度機制管長(cháng)遠、提效能，重點(diǎn)建立健全駐場(chǎng)監督工作機制、及時(shí)報告工作機制、委企支撐工作機制等3項機制。得益于此，外派財務(wù)監督專(zhuān)員在委機關(guān)、省屬企業(yè)兩個(gè)層面都能進(jìn)入管理流程，使用辦公系統、列席重要會(huì )議、查閱重要資料等，有效解決了“信息屏蔽”問(wèn)題。通過(guò)定期召開(kāi)專(zhuān)員月度工作例會(huì )、專(zhuān)員提交“四類(lèi)報告”“兩個(gè)清單”“兩個(gè)建議書(shū)”、國資委下發(fā)《提示函》等制度安排，形成發(fā)現和報告問(wèn)題、推動(dòng)問(wèn)題整改、驗收銷(xiāo)號的管理閉環(huán)，最終達到解決國資監管難題的目標要求。

五、有關(guān)建議

外派財務(wù)監督專(zhuān)員制度施行兩年來(lái)，取得預期成效，形成并固化了一些經(jīng)驗做法，下一步，就如何深化制度的創(chuàng )新和改革提出如下建議。

一是選擇更大范圍探索和實(shí)踐。建議上級主管部門(mén)在充分調研的基礎上，系統總結經(jīng)驗，選擇更大范圍企業(yè)進(jìn)行該項制度的實(shí)踐，便于進(jìn)一步論證制度的可行性和實(shí)操性。

二是持續完善制度的支撐保障。著(zhù)力加強對專(zhuān)員的履職支撐，不斷完善相關(guān)制度、建立配套措施、健全協(xié)同服務(wù)機制，提升專(zhuān)員對自身身份的認同感和在國資委、企業(yè)的融入度。同時(shí)，在專(zhuān)員的晉升通道方面將深化研究探索，讓專(zhuān)員的職業(yè)通道更加廣闊。拓寬專(zhuān)員選聘渠道，進(jìn)一步廣納賢才進(jìn)入專(zhuān)員隊伍。

三是不斷提高制度的實(shí)效性。堅持問(wèn)題導向和目標導向，努力在提升專(zhuān)員發(fā)現問(wèn)題的水平和解決問(wèn)題的能力上下功夫。持續加強對專(zhuān)員履職培訓的力度，強化專(zhuān)員在財務(wù)專(zhuān)業(yè)以外的能力拓展。同時(shí)，進(jìn)一步在解決問(wèn)題上深化研究，探索通過(guò)建立國資委-企業(yè)-專(zhuān)員三方聯(lián)動(dòng)的機制，將發(fā)現的問(wèn)題穩妥解決，從而促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。