國資委近日印發(fā)的《關(guān)于做好2025年中央企業(yè)內部控制體系建設與監督工作有關(guān)事項的通知》中，頻繁提及“穿透式監管”（該文件共2600余字，提到“穿透式監管”，共9處；提到“穿透”，共26處）。從國務(wù)院國資委到地方國資監管部門(mén)，這一監管模式被頻繁提及并加速落地。本文將從政策導向、概念內涵、落實(shí)路徑三個(gè)維度，解析穿透式監管如何推動(dòng)國資監管效能提升。

2024年9月，國務(wù)院國資委黨委在《推動(dòng)國資國企改革展現新氣象取得新突破》中首次明確要求“探索推進(jìn)穿透式監管”，通過(guò)“一業(yè)一策、一企一策”考核，強化對科技創(chuàng )新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng )新的出資人政策支持，實(shí)現“放得活”與“管得住”有機統一。

2024年11月，張國清副總理提出，要堅持問(wèn)題導向，強化覆蓋全級次子企業(yè)的穿透式監管，較真碰硬解決制約國企高質(zhì)量發(fā)展的突出問(wèn)題，有效防范化解風(fēng)險隱患。要“一企一策”完善國企考核評價(jià)制度，開(kāi)展國有經(jīng)濟增加值核算，引導國企切實(shí)把主責主業(yè)飯碗端穩端牢。同月，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于做好2025年中央企業(yè)內部控制體系建設與監督工作有關(guān)事項的通知》，要求央企建立適應穿透式監管需要的內控體系，實(shí)現全級次、全鏈條、全過(guò)程、全要素穿透，打破信息孤島，消除監管盲區。

2024年12月，中央企業(yè)負責人會(huì )議將穿透式監管列為2025年六大重點(diǎn)任務(wù)之一，要求“健全全級次穿透式監管體系”，更好發(fā)揮在構建新型生產(chǎn)關(guān)系中的重要作用。

2025年1月，國資委主任張玉卓到深圳調研中央企業(yè)改革創(chuàng )新發(fā)展情況，強調要提升企業(yè)價(jià)值創(chuàng )造能力，要因企施策、因業(yè)施策積極轉變增長(cháng)結構、開(kāi)拓新增利空間，扎實(shí)推進(jìn)價(jià)值體系重塑、產(chǎn)業(yè)體系重構，切實(shí)加強全級次穿透式監管，不斷提升集團管控能力和管理運營(yíng)水平，確保企業(yè)在健康可持續發(fā)展軌道上不斷前行。

2025年2月，地方國資委負責人會(huì )議強調，著(zhù)力加強國有資產(chǎn)監管，加強對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問(wèn)題的監管，探索實(shí)施穿透式監管，努力做到向下看清各級、一級管住一級，不斷提升國資監督有效性。

圖1：穿透式監管從提出到落實(shí)的關(guān)鍵節點(diǎn)

各地國資委緊跟國務(wù)院國資委的步伐，在部署2025年國資國企改革發(fā)展工作時(shí)，紛紛將強化“穿透式監管”提上日程。

2025年1月，河南省國資委召開(kāi)全省國資國企工作會(huì )議，提出聚焦提升監管效能，強化全級次穿透式監管，做到既“放得活”又“管得住”，打造實(shí)力強、活力足、結構優(yōu)、面貌新的現代新國企。

2025年1月，四川省國資委召開(kāi)全省國資國企工作會(huì )議，提出全力以赴推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化體系化法治化高效化監管，堅持“放得活”與“管得住”相統一，加強穿透式監管，強化企業(yè)經(jīng)營(yíng)綜合評價(jià)，強化國資監管戰略協(xié)同，持續提升國資監管質(zhì)效，更好統籌發(fā)展和安全，有效防范化解重大風(fēng)險隱患。

站在國資監管的整體歷程來(lái)看，穿透式監管是對多年來(lái)監管體制改革經(jīng)驗的凝練與升華，是切實(shí)轉變國資監管方式、防范化解風(fēng)險的有力舉措，更是對二十屆三中全會(huì )提出的“放得活”與“管得住”要求的具體落實(shí)。

所謂穿透式監管，是指國資委針對國有企業(yè)，包括各層級企業(yè)，進(jìn)行層級穿透、業(yè)務(wù)穿透、數據穿透的監管，旨在打破層級之間的信息壁壘和管理隔閡，確保對整個(gè)企業(yè)組織體系的全面監管，以實(shí)現國資監管效能和國企治理能力的高度提升。

其中，層級穿透，指涵蓋國有企業(yè)從集團總部到基層子公司及各類(lèi)分支機構的所有層級，打破層級之間的信息壁壘和管理隔閡，確保對整個(gè)企業(yè)組織體系的全面監管。業(yè)務(wù)穿透，指深入到每一個(gè)具體的經(jīng)營(yíng)單位及其業(yè)務(wù)流程、內部管理和風(fēng)險控制等關(guān)鍵環(huán)節。數據穿透，指借助數智手段，建設在線(xiàn)監管系統，對各級企業(yè)的運營(yíng)數據進(jìn)行實(shí)時(shí)采集分析，構建信息化監管格局。

穿透式監管既是對傳統“管資本”模式的突破性升級，又是應對國企新型風(fēng)險、破解歷史遺留難題的關(guān)鍵抓手，更在國資央企數智化轉型中發(fā)揮戰略性支撐作用。

1.提升監管規范水平。持續健全國資監管法規制度體系和工作體系，動(dòng)態(tài)優(yōu)化監管工具與方法；深入落實(shí)“一業(yè)一策、一企一策”考核，構建覆蓋全領(lǐng)域、全流程的標準化監管框架，確保監管有據可依、有章可循

2.強化監管專(zhuān)業(yè)能力。厘清國資監管與公共管理的職能邊界，聚焦工程招投標、資產(chǎn)管理、招商引資等重點(diǎn)領(lǐng)域。針對“三重一大”決策，通過(guò)委派董事強化出資人意志傳導，將董事會(huì )監督作為延伸抓手。同步建設專(zhuān)業(yè)化監管隊伍，提供精準化服務(wù)（如政策解讀、合規指導），推動(dòng)監管從“管行為”向“促發(fā)展”轉變。

3.增強監管系統融合。將穩增長(cháng)、防風(fēng)險、促改革、抓創(chuàng )新等目標納入統一監管框架，建立跨部門(mén)聯(lián)席會(huì )議機制，實(shí)現政策協(xié)同與數據互通。同時(shí)，健全以黨內監督為主導、各類(lèi)監督主體貫通協(xié)調的國有資本監督體系，形成管理系統合力。

1.明確界定重大決策事項標準。綜合考慮不同層級的國資委監管體系要求、國有集團公司對下屬各級子企業(yè)的運營(yíng)管理要求等。自上而下統一制定“三重一大”事項的定義、邊界、口徑、流程及績(jì)效考核指標體系等，形成系統的管理標準，以實(shí)現上下聯(lián)動(dòng)、數據共享和有效監管。

2.打造全流程監管閉環(huán)。以重大決策、重大投資、重大擔保、重大事項和重要業(yè)績(jì)指標為核心，制定負面清單與紅線(xiàn)標準。實(shí)施全流程穿透式審查，形成“發(fā)現問(wèn)題、整改落實(shí)、檢查核實(shí)、追責問(wèn)責”的閉環(huán)管理，增強監管剛性與權威性。

1.分層搭建智能監管系統。遵循“一企一策”“一地一策”原則，科學(xué)規劃建設重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統，規范數據采集標準和信息資源管理。以“三重一大”等重大事項為切入點(diǎn)，搭建組織層級、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)流程“全覆蓋”的數字化、智能化監管系統。

2.強化系統互聯(lián)與迭代能力。在設計搭建國資國企在線(xiàn)監管系統時(shí)，需充分考慮與上級監管系統的兼容性，提前規劃好數據接口，確保數據傳輸的順暢無(wú)阻；同時(shí)，預留管理維度與指標體系的調整空間，以適應不斷變化的監管要求。實(shí)現與省國資委、國務(wù)院國資委國資監管大數據平臺對接，形成上下貫通的數據傳輸大通道，促進(jìn)全國國資國企監管系統的互聯(lián)互通與數據共享；力爭達成國務(wù)院國資委在《加快推進(jìn)國資國企在線(xiàn)監管系統建設工作的通知》（國資廳〔2021〕145號文）提出的目標：2025年底前，全國國資國企需全面建立橫向到邊、縱向到底、全面協(xié)同的數字化智能化監管體系。

展望未來(lái)，穿透式監管將成為國資監管領(lǐng)域的重要發(fā)展方向。通過(guò)健全監管機制、嚴控重大事項、加快數智化轉型等措施，可以進(jìn)一步提升國資監管效能和國企治理能力。同時(shí)，隨著(zhù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的不斷涌現，穿透式監管也需要不斷創(chuàng )新和完善監管體系，以適應經(jīng)濟發(fā)展的新需求。