對國有企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，有利于增強國有企業(yè)改革的精準性、科學(xué)性，更有利于準確理解、看待國有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟中的功能定位。事實(shí)上，明確國有企業(yè)功能定位一直是我國國企改革的重中之重。2015年頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）將國有企業(yè)分為商業(yè)一類(lèi)、商業(yè)二類(lèi)、公益類(lèi)，并基于此提出不同類(lèi)型國有企業(yè)的差異化發(fā)展目標。

本文通過(guò)系統分析2015年—2024年間國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整，深入探討其功能使命的變遷軌跡與特征，檢驗國有企業(yè)分類(lèi)改革的具體成效。研究發(fā)現，《指導意見(jiàn)》出臺后，國有企業(yè)實(shí)現了從功能分類(lèi)初步確立到充分聚焦主業(yè)的歷史性變遷。這一轉型的核心特征集中體現在國有經(jīng)濟布局重心變化上。

整體來(lái)看，通過(guò)市場(chǎng)化手段推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化整合與戰略性重組來(lái)提升國有企業(yè)的整體競爭力，逐步實(shí)現了國有企業(yè)整體做強做優(yōu)做大的發(fā)展目標。分項來(lái)看，商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)進(jìn)一步聚焦核心主業(yè)、強化戰略功能，致力于提升國有企業(yè)市場(chǎng)競爭力和資源配置效率；公益類(lèi)國有企業(yè)則更加注重履行保障民生、服務(wù)社會(huì )的功能使命，在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用。

作為中國特色社會(huì )主義公有制的重要實(shí)現形式，國有經(jīng)濟是保證社會(huì )主義制度的堅實(shí)物質(zhì)基礎。為了保證社會(huì )主義國家的性質(zhì)和發(fā)展社會(huì )生產(chǎn)力，我國國有經(jīng)濟必須保持適度的規模優(yōu)勢與結構比例，既通過(guò)質(zhì)的躍升確保其作為國家經(jīng)濟命脈的核心功能，更以量的合理增長(cháng)構建起覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的戰略安全屏障。

這不僅體現在國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟主導力量的質(zhì)的規定性上，更需要在量的維度上超越一般宏觀(guān)調控工具的功能定位，以確保社會(huì )主義基本經(jīng)濟制度的本質(zhì)屬性。十年來(lái)，國有企業(yè)改革遵循“做強做優(yōu)做大”的戰略部署，通過(guò)供給側結構性改革的系統推進(jìn)，在動(dòng)態(tài)優(yōu)化中實(shí)現了從規模調整到能級躍遷的戰略性轉型。

2015年—2024年間，我國國有企業(yè)在數量、產(chǎn)業(yè)分布、區域分布等方面發(fā)生了顯著(zhù)變化。從總量上看，通過(guò)市場(chǎng)化手段對國有企業(yè)進(jìn)行戰略性重組、專(zhuān)業(yè)化整合，組建了中國資源環(huán)境集團、中國星網(wǎng)、中國數聯(lián)物流、中國鐵塔、國家管網(wǎng)集團等一大批國有企業(yè)。

同時(shí)，通過(guò)壓減法人戶(hù)數等行動(dòng)，推動(dòng)國有企業(yè)戶(hù)數從2015年的51.95萬(wàn)戶(hù)優(yōu)化至2021年的45.69萬(wàn)戶(hù)，實(shí)現了存量資產(chǎn)的提質(zhì)增效。在完成階段性整合重組后，為適應國民經(jīng)濟發(fā)展要求，國有資本加速布局基礎保障領(lǐng)域和戰新產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)。

截至2024年底，國有企業(yè)數量穩步回升到58.49萬(wàn)戶(hù)，同比增長(cháng)7.34%（數據均來(lái)自天眼查數據庫）；營(yíng)業(yè)總收入84.72萬(wàn)億元，同比增長(cháng)1.3%；利潤總額4.35萬(wàn)億元，同比增長(cháng)0.4%（數據來(lái)自財政部）。

其中，第一產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)數量增長(cháng)66.37%，主要表現為鄉村振興戰略下對現代農業(yè)基礎設施和糧食安全體系的強化投入；第二產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)數量增長(cháng)21.89%，集中體現在新型工業(yè)化進(jìn)程中戰略性新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展等；第三產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)數量增長(cháng)25.60%，映射出數字經(jīng)濟與現代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的新趨勢。這種跨周期、跨產(chǎn)業(yè)的全面性戰略布局調整，筑牢了國民經(jīng)濟長(cháng)期穩定發(fā)展的基礎盤(pán)，充分展現了國有企業(yè)在穩定經(jīng)濟增長(cháng)中的“壓艙石”作用。    

同時(shí)，我國國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局在四大區域的效果差異較大。截至2024年，東部、中部、西部和東北地區國有企業(yè)保有量分別為21.16萬(wàn)戶(hù)、18.13萬(wàn)戶(hù)、12.70萬(wàn)戶(hù)和5.91萬(wàn)戶(hù)，區域間分布深度差異仍然較大。

同時(shí)，我國四大區域三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展非均衡性明顯。雖然目前已經(jīng)初步形成第一、第二產(chǎn)業(yè)國有企業(yè)主要位于中部地區（占比分別為38.08%、34.52%），第三產(chǎn)業(yè)主要位于東部地區（占比37.10%）的分布格局，但東部地區第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)數量?jì)H次于中部地區，占比高達34.14%，第二產(chǎn)業(yè)向中西部地區轉移的戰略目標并未充分實(shí)現，導致西部地區在承接產(chǎn)業(yè)轉移方面仍有較大的提升空間。

這就要求政府做好統籌規劃，推動(dòng)不同區域的國有企業(yè)根據資源稟賦、產(chǎn)業(yè)鏈上下游特點(diǎn)加強合作，促進(jìn)區域間生產(chǎn)要素的高效流動(dòng)與整合。通過(guò)構建四大區域國有企業(yè)的協(xié)同發(fā)展機制，實(shí)現資源互補、產(chǎn)業(yè)鏈銜接和功能協(xié)同，有效降低區域間同質(zhì)化競爭，推動(dòng)形成優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區域經(jīng)濟布局，從而助力區域協(xié)調發(fā)展戰略的全面落實(shí)。

《指導意見(jiàn)》的出臺標志著(zhù)國有企業(yè)改革進(jìn)入了以功能分類(lèi)為導向的精準施策階段。這一改革框架將國有資本配置與相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)特征及市場(chǎng)結構緊密結合，確保國有企業(yè)的布局與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的功能屬性相契合，從而兼顧了國有企業(yè)的經(jīng)濟屬性與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的結構特性。

在此背景下，國有企業(yè)進(jìn)一步聚焦核心功能定位，圍繞核心功能優(yōu)化資源配置、提升技術(shù)創(chuàng )新能力與市場(chǎng)競爭力。根據《指導意見(jiàn)》確立的“商業(yè)一類(lèi)”與“商業(yè)二類(lèi)”分類(lèi)改革框架，我國系統性推進(jìn)商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)差異化戰略布局。

十年來(lái)，主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專(zhuān)項任務(wù)的國有企業(yè)數量顯著(zhù)提升，而主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)則逐漸減少，國有資本布局不斷優(yōu)化。

截至2024年，我國農業(yè)、石油和天然氣開(kāi)采業(yè)、非金屬礦采選業(yè)、鐵路運輸業(yè)、管道運輸業(yè)、科技推廣和應用服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)等行業(yè)的國有企業(yè)數量分別增長(cháng)109.15%、129.55%、103.95%、146.55%、193.33%、134.01%、277.78%，充分保障了糧食安全、能源安全、原材料供應、能源輸送等事關(guān)國民經(jīng)濟基礎的實(shí)體產(chǎn)業(yè)以及科技創(chuàng )新等事關(guān)國民經(jīng)濟效率的高科技產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

歸屬于戰略性新興產(chǎn)業(yè)的國有企業(yè)增至12.38萬(wàn)戶(hù)，占國有企業(yè)總量的21.17%，較2015年（占國有企業(yè)總量的15.56%）上升近6個(gè)百分點(diǎn)【數據來(lái)自《戰略性新興產(chǎn)業(yè)分類(lèi)（2018）》、（國家統計局令第23號）與天眼查企業(yè)信息數據庫（http://www.tianyancha.com）的匹配結果】。批發(fā)業(yè)、零售業(yè)、住宿業(yè)、餐飲業(yè)等行業(yè)的國有企業(yè)數量呈現明顯下滑趨勢，分別下降20.96%、18.24%、22.14%、8.07%。通過(guò)上述調整，國有資本進(jìn)一步向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計民生的公共服務(wù)、應急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰略性新興產(chǎn)業(yè)集中。在更好履行功能使命的同時(shí)，有效降低了由于過(guò)度多元化帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險，保障了國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和盈利能力的提高。

但值得注意的是，資本金融服務(wù)、其他金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等虛擬經(jīng)濟行業(yè)仍有大量國有企業(yè)集聚。資本金融服務(wù)甚至成為國有企業(yè)數量增長(cháng)最高的行業(yè)，增長(cháng)率達293.91%，其他金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的增長(cháng)率也高達143.32%、84.08%。實(shí)際上，金融業(yè)發(fā)展具有兩重性。一方面，它與物質(zhì)資料生產(chǎn)緊密相連，成為實(shí)體經(jīng)濟的重要組成部分或其延伸；另一方面，在資本逐利的天性驅使下，金融業(yè)有可能脫離利潤率較低的實(shí)體經(jīng)濟部門(mén)，并依托數字技術(shù)專(zhuān)注于虛擬經(jīng)濟領(lǐng)域的自我擴張。

國有企業(yè)為在完成經(jīng)濟發(fā)展目標的同時(shí)獲得更高的經(jīng)濟效益，將資金大量投入了回報率相對更高的金融領(lǐng)域，導致實(shí)體經(jīng)濟部門(mén)的生產(chǎn)體系和流通環(huán)節內部循環(huán)不暢、金融市場(chǎng)的不穩定性和不確定性因素增加。因此，國有企業(yè)中涉及金融業(yè)的企業(yè)應在統籌防控金融風(fēng)險的前提下，切實(shí)做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融“五篇大文章”，扎實(shí)推進(jìn)“科技—金融—產(chǎn)業(yè)”的良性循環(huán)。在此基礎上，企業(yè)應當兼顧全局利益和長(cháng)遠利益，通過(guò)資本的流動(dòng)和配置，引導金融資本流向實(shí)體經(jīng)濟部門(mén)中的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，促進(jìn)虛擬經(jīng)濟與實(shí)體經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。

《指導意見(jiàn)》在提出商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)聚焦主業(yè)的同時(shí)，進(jìn)一步強調了“推進(jìn)公益類(lèi)國有企業(yè)改革”的重要歷史使命。公益類(lèi)國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì )、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標，是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制優(yōu)越性的集中體現。

為適應這一改革方向，公益類(lèi)國有企業(yè)的分類(lèi)管理及考核機制進(jìn)行了系統性?xún)?yōu)化：考核重點(diǎn)從傳統的經(jīng)濟效益指標轉向成本控制、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、運營(yíng)效率及保障能力等維度，同時(shí)依據企業(yè)功能特點(diǎn)差異化設置經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)指標和國有資產(chǎn)保值增值要求，并在考核體系中引入社會(huì )評價(jià)機制，以全面反映其社會(huì )效益與公共價(jià)值。這一改革舉措不僅強化了公益類(lèi)國有企業(yè)的功能屬性，也為實(shí)現國有企業(yè)雙重使命的平衡提供了制度保障。

一直以來(lái)，我國國有企業(yè)積極履行社會(huì )責任，并積極發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。在民生保障領(lǐng)域，國有企業(yè)通過(guò)持續加大資源投入，顯著(zhù)提升了公共服務(wù)供給能力。2015—2024年間，教育行業(yè)國有企業(yè)數量從0.04萬(wàn)戶(hù)增至0.12萬(wàn)戶(hù)，增幅246.3%；衛生行業(yè)國有企業(yè)數量從0.02萬(wàn)戶(hù)增至0.05萬(wàn)戶(hù)，增幅172.2%；社會(huì )工作行業(yè)國有企業(yè)數量從0.02萬(wàn)戶(hù)增至0.09萬(wàn)戶(hù)，增幅361.42%；公共設施管理業(yè)國有企業(yè)數量從0.25萬(wàn)戶(hù)增至0.60萬(wàn)戶(hù)，增幅140.19%。在鄉村振興戰略實(shí)施過(guò)程中，2024年中央企業(yè)在256個(gè)定點(diǎn)幫扶縣累計投入和引進(jìn)無(wú)償幫扶資金57.32億元，引進(jìn)幫扶企業(yè)1400多個(gè)，引進(jìn)企業(yè)投資額164億元。

這些變化反映了國有企業(yè)在保障和改善民生方面的重要作用。在生態(tài)文明建設領(lǐng)域，國有企業(yè)同樣展現出責任擔當。生態(tài)保護和環(huán)境治理業(yè)國有企業(yè)數量從0.07萬(wàn)戶(hù)增至0.19萬(wàn)戶(hù)，增幅155.30%；水利管理業(yè)國有企業(yè)數量從0.07萬(wàn)戶(hù)增至0.18萬(wàn)戶(hù)，增幅147.15%。在綠色轉型實(shí)踐方面，2024年中央企業(yè)充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，通過(guò)技術(shù)創(chuàng )新和管理優(yōu)化，在前三個(gè)季度實(shí)現了顯著(zhù)的節能減排成效：萬(wàn)元產(chǎn)值綜合能耗同比下降2.7%，萬(wàn)元產(chǎn)值二氧化碳排放量降低3.9%。這不僅彰顯了國有企業(yè)在環(huán)境治理和可持續發(fā)展領(lǐng)域的責任擔當，更為推進(jìn)美麗中國建設提供了有力支撐，在實(shí)現經(jīng)濟效益與生態(tài)效益的協(xié)調統一方面作出了積極貢獻。

要保障國有企業(yè)的持久活力，公益類(lèi)國有企業(yè)需引入信息化、數字化管理工具，以?xún)?yōu)化管理流程、提升管理效能，并降低運營(yíng)成本。此外，企業(yè)可在非核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)化運作機制，采取合理化收費策略或開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)等模式，以填補資金缺口，從而實(shí)現資源的優(yōu)化配置與企業(yè)的可持續發(fā)展。

國有企業(yè)對國計民生的貢獻不僅體現在對公益類(lèi)國有企業(yè)發(fā)展的傾斜，更體現在通過(guò)優(yōu)化布局提高收益，進(jìn)而提高上繳公共財政的國有資本收益數量。2024年，我國國有企業(yè)應交稅費5.88萬(wàn)億元，較2015年的3.86萬(wàn)億元上升52.33%?？梢哉f(shuō)，國有企業(yè)不僅實(shí)現了自身的穩健經(jīng)營(yíng)，還使廣大公眾真正享受?chē)衅髽I(yè)發(fā)展的“紅利”，為我國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展提供了強大支撐。

但值得注意的是，2023年以來(lái)，我國國有企業(yè)應交稅費出現了下滑趨勢，2023年、2024年分別同比下降0.5%、0.7%。國有企業(yè)作為國家財政收入的重要來(lái)源，其應交稅費的下降將直接削弱財政收入的穩定性。這種下降趨勢若持續，可能加劇地方財政壓力。尤其是在經(jīng)濟下行周期中，財政收入的減少將限制政府實(shí)施逆周期調控的能力，影響基礎設施投資、公共服務(wù)供給和社會(huì )福利支出的可持續性。因此，國有企業(yè)應通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化布局和深化改革，加快實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展，從而增強整體價(jià)值創(chuàng )造能力。

內容來(lái)源：《國資報告》

原文標題：《從國有經(jīng)濟布局重心變化看國有企業(yè)功能使命變遷》（作者范欣為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)，邱賽男為中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生）

（本文為國家社會(huì )科學(xué)基金一般項目：21BJL041）