過(guò)去一個(gè)月，陳華走訪(fǎng)了轄區內的每個(gè)存量PPP項目，他總結出目前存量PPP項目面臨的三大問(wèn)題：政府付費問(wèn)題、稅務(wù)問(wèn)題以及超概算問(wèn)題。陳華是東部某市的財政部門(mén)人士，他剛剛接手了當地存量PPP項目管理任務(wù)。

走訪(fǎng)中，他發(fā)現，轄區PPP項目面臨較大的付費壓力，有些縣區變通之下，還能全額保障對項目公司的支付義務(wù)，但有的縣區因為種種原因，已難以確保支付義務(wù)。

PPP即政府與社會(huì )資本合作模式。在過(guò)去的十幾年中，大量的公共服務(wù)以及基建領(lǐng)域投資以PPP模式完成，但同時(shí)這一模式也導致地方政府積累了大量支付義務(wù)。明樹(shù)科技公司根據財政部PPP綜合信息平臺信息統計，截至2023年2月，在PPP項目中，政府未來(lái)總支出責任共計為14.34萬(wàn)億元，其中2024年到2033年，全國政府支出責任共計8.31萬(wàn)億元。僅2024年，PPP項目的政府支出責任就達到8419億元。

2024年，部分地區的PPP項目中出現了政府付費問(wèn)題，導致社會(huì )資本無(wú)法償還金融機構欠款，項目公司經(jīng)營(yíng)也受到影響。

除了付費問(wèn)題，PPP項目的資金成本和市場(chǎng)環(huán)境在幾年間發(fā)生了巨大變化。由于PPP主管部門(mén)的變動(dòng)，存量PPP存在政策“青黃不接”的情況，在實(shí)際運轉中暴露出諸多卡點(diǎn)。

一位PPP行業(yè)人士列出了目前存量PPP模式面臨的種種“尷尬”：竣工結算拖延、貸款利率調整難、增值稅退稅和專(zhuān)項資金歸屬、績(jì)效管理缺乏上位政策、政府和項目公司矛盾加劇、項目變動(dòng)大、融資難。

為了降低存量PPP項目帶來(lái)的風(fēng)險，2024年不少省份出臺了相關(guān)指導意見(jiàn)。但在更高層的指導意見(jiàn)出臺前，地方指導意見(jiàn)仍缺少統一標準。

2025年3月財政部公布的《關(guān)于2024年中央和地方預算執行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》中提出，2025年將加強財政與金融配合，出臺規范政府和社會(huì )資本合作存量項目建設和運營(yíng)的指導意見(jiàn)。

多位財政部門(mén)以及從業(yè)人士都在盼望該指導意見(jiàn)的出臺。上述地方財政人士認為，這一指導意見(jiàn)越早出臺，地方政府在處理存量PPP項目時(shí)就越有規則可以依據。

陳華所在的A市是較早一批推動(dòng)PPP項目的地區，早在2015年就開(kāi)始采用PPP模式投資教育、醫療、市政道路等項目。

他提到：“大多數的PPP項目的建設期已經(jīng)結束，進(jìn)入運營(yíng)期。前幾年項目付費還比較順暢，但是從2021年開(kāi)始，部分項目的政府付費開(kāi)始出現問(wèn)題?！痹谄渑c同行的交流中，他發(fā)現付費困難是不少地區都遇到的問(wèn)題。

在上一輪PPP建設高峰期，大部分項目都采用政府付費和可行性缺口補貼的形式。因此，政府對這些PPP模式負有支出責任，在項目建成后，需要按照合同約定付費或支付補貼。但目前，由于部分地區的財政承壓以及缺乏相應的預算支出，一些存量PPP項目面臨著(zhù)支付難題。

中南某省的一名PPP咨詢(xún)人士曾擔任多個(gè)縣區的PPP服務(wù)專(zhuān)家。他告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，在其服務(wù)的幾個(gè)縣區中，政府付費率大概只有30%。因此，社會(huì )資本方紛紛與當地政府談判，要求政府回購項目，提前結束PPP項目運營(yíng)。但是，地方財政缺少回購資金，于是社會(huì )資本方退而求其次，要求當地政府將一些預算內資金項目和國債項目交由社會(huì )資本方施工，作為補償。

該人士說(shuō)，表面來(lái)看，PPP項目的支出在地方財政的整個(gè)支出中占比很小，但PPP支付面臨的一個(gè)巨大挑戰是缺少預算資金來(lái)源。一般公共預算資金一般用來(lái)保障“三?！保ūＣ裆?、保工資、保運轉）支出，而且專(zhuān)項資金也不能挪用。此前，地方政府手上的“活錢(qián)”主要是土地出讓收入，但近年來(lái)這一收入呈現下降趨勢，PPP付費支出就缺少了對應財源。

據上述PPP行業(yè)人士介紹：“一些地方政府為了不付費，就故意拖著(zhù)不完成項目驗收，因為不驗收的項目就無(wú)法進(jìn)入運營(yíng)期，政府也就不用付費?！彼岬?，其參與的某生態(tài)修復PPP項目早在2018年就通過(guò)了地方政府的驗收，但政府方遲遲不肯提供蓋章的驗收單。每次催促，得到的答復都是“在走流程”。結果，該公司資金鏈緊張，合作銀行也多次發(fā)函催貸。直到2020年，部分驗收單才陸續到位，但應收賬款已滾雪球般地累積到數億元，項目公司的財務(wù)報表上出現了負數，這讓股東們“臉色鐵青”。

付費難題還可能演變?yōu)榉?wù)難題。上述PPP行業(yè)人士說(shuō)，他接觸的某產(chǎn)業(yè)園PPP項目因政府連續8個(gè)月未支付可行性缺口補助，社會(huì )資本方被迫停止垃圾清運，導致小區惡臭彌漫。最終，社會(huì )資本方?jīng)]有辦法，只能起訴地方政府。

某縣的一位縣財政部門(mén)人士說(shuō)，當地一些社會(huì )資本方提出了解決的辦法，例如將PPP項目公司中的社會(huì )資本股權部分轉給政府方，提前結束付費期。但首先，地方政府沒(méi)有資金接手；其次，缺少政策的合規性保障。

2019年，財政部頒布了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（下稱(chēng)“10號文”），規定“本級政府所屬的各類(lèi)融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會(huì )資本參與本級PPP項目的”屬于“不規范行為”。

2023年11月，PPP管理機制調整，財政部廢止了包括10號文在內的相關(guān)文件?！半m然以前的政策已經(jīng)廢止，但存量項目的執行依然是按照以前的政策進(jìn)行。審計部門(mén)在審計時(shí)，還是會(huì )依據以前文件規章來(lái)進(jìn)行審計，所以地方政府也不知道到底應不應該遵守?！鄙鲜隹h財政部門(mén)人士表示，他希望上級部門(mén)能夠盡快出臺相關(guān)政策，允許盤(pán)活收益較好的PPP項目，以減輕政府支出負擔；在社會(huì )資本方愿意的前提下，允許政府方通過(guò)項目貸款的方式將社會(huì )資本置換出來(lái)。

結束調研后，陳華打算與金融機構進(jìn)行談判，推動(dòng)“雙率”下降。所謂“雙率”，即貸款利率和項目收益率。在PPP模式的高峰期，正值地方政府財力較為充沛的時(shí)期，一些項目的貸款利率和承諾的項目收益率都相對較高。然而，在當前部分項目執行困難以及利率數次下調的背景下，地方政府重新協(xié)商的意愿較強。

為此，陳華做了充分準備。他咨詢(xún)了數個(gè)專(zhuān)家，甚至還聘請了外部專(zhuān)家作為智力支持，打算從調研過(guò)的項目中選一個(gè)作為談判的切入點(diǎn)。

2024年，部分省份出臺的存量PPP項目管理的征求意見(jiàn)稿也提出，對于已進(jìn)入運營(yíng)期的PPP存量項目，實(shí)施機構應科學(xué)評估運營(yíng)內容、科學(xué)測算政府付費金額，必要時(shí)可與社會(huì )資本方進(jìn)行友好協(xié)商，對項目合作期限、利潤率、折現率等參數進(jìn)行調整后重新簽訂PPP合同。對已運營(yíng)項目，引導社會(huì )資本與金融機構積極銜接，綜合運用降息、展期、置換、借新還舊等措施降低融資成本。

大成律師事務(wù)所高級合伙人黃華珍認為，降低“雙率”有利于解決存量PPP項目問(wèn)題，既能降低融資成本、解決政府支付困難，從法律上也符合“情勢變更”的概念。因為目前利率數次下調，客觀(guān)情況發(fā)生了不可預見(jiàn)的變化。但黃華珍也指出，這需要具體案例具體分析。如果某個(gè)項目的資金來(lái)源于募集的資金，那么可能需要征詢(xún)投資人的意見(jiàn)；如果是投資連結賬戶(hù)，可能涉及修改合同等問(wèn)題；但如果是銀行資金，利率通常是隨行就市的，談判難度小一些。根據中央政策精神，金融機構應該向實(shí)體經(jīng)濟讓利。

上述某縣財政部門(mén)人士表示，要求社會(huì )資本降低回報率、金融機構降低利率，對地方財政是利好，但會(huì )降低社會(huì )資本和金融機構的紙面收益，因此它們的意愿都不太強。

一位PPP行業(yè)律師人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，需要防止“友好協(xié)商”在實(shí)際操作中變成逼著(zhù)社會(huì )資本讓步。他舉例說(shuō)，某個(gè)城市因為債務(wù)壓力過(guò)大，給各縣區政府開(kāi)會(huì )，要求各縣區在建項目要么停工，要么降低“雙率”，以降低政府的支出?！爱數厥姓_(kāi)會(huì )要求社會(huì )資本將收益率從6%降為3%，原有合同中沒(méi)有明確收益率的，也被要求重新簽訂合同，明確一個(gè)較低的收益率?！?/p>

上述PPP行業(yè)人士曾在南方某地某縣水務(wù)局的會(huì )議室里，見(jiàn)證了一場(chǎng)地方政府與社會(huì )資本談判利率的過(guò)程：政府代表敲著(zhù)合同條款，要求投資回報率必須按最新LPR進(jìn)行調整，因為合同簽的是基準利率上浮20%，而現在LPR相當于在原有的基準利率上下降了30個(gè)基點(diǎn)。社會(huì )資本方則認為政府方屬于單方面毀約。

雙方都聘請了律師，談判桌上，雙方律師各執一詞：政府主張“政策變化屬于不可抗力”，企業(yè)則認為“風(fēng)險分擔早有約定”。由于未能談攏，地方政府停止了付費，雙方僵持三個(gè)月后，項目公司現金流斷裂，PPP項目運營(yíng)幾近停擺。

北京市惠誠律師事務(wù)所高級合伙人薛啟堂也遇到了類(lèi)似情況，“地方政府一廂情愿地去跟社會(huì )資本談判，但社會(huì )資本不認可。有些社會(huì )資本也清楚，就算降低了‘雙率’，部分地方政府也不見(jiàn)得能及時(shí)足額支付?！?/p>

陳華在走訪(fǎng)中發(fā)現，由于建設高峰期的粗放管理以及相應政策的不明晰，PPP存量項目存在諸多模糊地帶。

首先是納稅問(wèn)題。按照PPP項目原則，項目應輕建設、重運營(yíng)，這意味著(zhù)PPP項目的稅率應按照服務(wù)類(lèi)來(lái)測算，稅率為6%。然而，多地稅務(wù)部門(mén)認為PPP項目雖然形式上是服務(wù)，但實(shí)質(zhì)上是建設工程，因此需要按照9%的稅率繳納。這可能導致部分PPP項目增加了上億元的支出。

其次是超概預算的問(wèn)題。一些PPP項目在建設中實(shí)際超出了當時(shí)的預算，運營(yíng)后社會(huì )資本要求調整預算，但地方財政部門(mén)只能按照合同付款。

薛啟堂告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，PPP項目中超概的問(wèn)題比較嚴重。當時(shí)的相關(guān)政策要求PPP支出不能超過(guò)一般公共預算占比的10%。在PPP建設高峰期時(shí)，政府和社會(huì )資本方有動(dòng)機在可研報告中將各項成本“做低”，但實(shí)際上建設和運營(yíng)成本遠不止這些。此外，一些施工方還會(huì )虛報材料價(jià)格。

上述PPP行業(yè)人士還觀(guān)察到更多的模糊地帶，他列出了PPP存量項目的八項問(wèn)題：一是部分項目竣工結算一拖好幾年；二是貸款利率改成LPR后，社會(huì )資本不愿隨著(zhù)利率調整而讓利；三是增值稅退稅的利益分割問(wèn)題；四是申請的專(zhuān)項資金分配問(wèn)題；五是由于沒(méi)有上位政策，各種績(jì)效管理缺少依據；六是部分項目付費難，導致項目方和政府方矛盾日增；七是征遷難和土地指標等導致的項目變化大；八是近年來(lái)的PPP項目由于政策影響，融資難。

在他看來(lái)，存量PPP項目存在的各種矛盾和模糊地帶，需要政策進(jìn)行一次徹底地梳理。

2023年11月3日，國家發(fā)展改革委、財政部印發(fā)《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），明確規定2023年2月之前未完成招標采購程序的PPP項目以及在此之后新啟動(dòng)的PPP項目，都應遵循新機制執行?！吨笇б庖?jiàn)》出臺后，財政部連續發(fā)文宣布全面廢止之前出臺的PPP相關(guān)政策文件，國家發(fā)展改革委則陸續出臺了特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的新政策。

舊的政策廢止了，新的政策尚未有明確規定，那些在2023年2月之前已完成招標采購程序的PPP項目就成了處于“青黃不接”政策地帶的“存量PPP項目”。

目前，PPP存量項目的管理主體是各地方政府。公開(kāi)信息顯示，2024年，多地財政部門(mén)開(kāi)始調研地方存量PPP項目問(wèn)題。

某省在去年下發(fā)的《推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作（PPP）存量項目規范管理的通知的征求意見(jiàn)稿》提出，各級政府要切實(shí)扛起本級PPP存量項目管理主體責任。各級政府要依法規范PPP存量項目建設，嚴防項目停擺爛尾，形成“半拉子”工程。切實(shí)采取措施防止產(chǎn)生合同糾紛，不得拖欠社會(huì )資本賬款，防止逃廢債，保障各方合法權益，穩定社會(huì )資本方預期。嚴肅財經(jīng)紀律，加大財會(huì )監督力度，有效防范和控制財政風(fēng)險。

但由于存量項目體量較大，各地標準不一，上述多位財政部門(mén)人士和PPP行業(yè)人士均呼吁能夠盡快從更高層面出臺存量PPP項目規范管理的指導意見(jiàn)。

薛起堂對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，從2023年開(kāi)始，存量PPP項目處于一個(gè)“無(wú)監管狀態(tài)”，地方政府難以按照原合同執行，社會(huì )資本也無(wú)法正常履約，因而出現很多存量PPP項目的糾紛。此外，存量PPP項目無(wú)規章可以依據，導致部分地方出現了“新官不理舊賬”的問(wèn)題。因此，更高層面出臺指導意見(jiàn)，不僅有利于解決存量PPP面臨的問(wèn)題，更重要的是可以保障事關(guān)大量公共服務(wù)的存量PPP項目的持續運作。

薛啟堂建議，應該將解決PPP存量項目納入專(zhuān)項債覆蓋范圍中，利用專(zhuān)項債資金承擔政府的付費義務(wù)，或者將項目中社會(huì )資本的部分置換出來(lái)，相當于用低息的債務(wù)資金置換長(cháng)期的高息支出。

內容來(lái)源：經(jīng)濟觀(guān)察報