提要

防范化解隱性債務(wù)是近年來(lái)財政工作的重點(diǎn)之一。自去年4月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》后，目前至少已有13個(gè)省級政府對防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險提出具體方案，這些省份是天津、山西、江蘇、江西、山東、湖南、廣東、海南、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏。整體看，地方文件和中央文件大同小異，不過(guò)一些地方仍提出一些差異化的要求。比如貴州提出，禁止國企、事業(yè)單位演化為融資平臺；再如，多個(gè)省份提出嚴禁數字化債。

國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的意見(jiàn)》中要求，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子；嚴禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)；嚴禁地方政府通過(guò)金融機構違規融資或變相舉債；清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。

在此基礎上，省級政府增加了一些細化要求。今年2月，貴州省印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》。貴州相關(guān)負責人解讀稱(chēng)，當前和今后一個(gè)時(shí)期，貴州省財政仍將處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，預算管理中預算統籌力度不足、政府過(guò)緊日子意識尚未牢固樹(shù)立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率還有待進(jìn)一步提高。

同時(shí)，從近年各級審計、監督以及調研中發(fā)現，全省還存在稅源結構單一、財源基礎薄弱，政府債務(wù)負擔重、隱性債務(wù)存在風(fēng)險隱患，縣級財政收支矛盾突出特別是“三?！敝С鰤毫Υ?，財政資金使用績(jì)效不高，部分單位未嚴格遵守財經(jīng)法紀等問(wèn)題，財政服務(wù)新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的措施和抓手還不夠多，亟需制定出臺《實(shí)施意見(jiàn)》作進(jìn)一步規范，全力助推全省高質(zhì)量發(fā)展。

對于隱性債務(wù)，貴州意見(jiàn)提出，嚴格規范事業(yè)單位和國有企業(yè)舉債審批程序，禁止將事業(yè)單位、國有企業(yè)演化為政府融資平臺，嚴禁以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。其原因在于，在監管收緊后，融資平臺融資收緊，一些地方轉而通過(guò)醫院、學(xué)校等事業(yè)單位融資，尤其在租賃類(lèi)政信業(yè)務(wù)中較為常見(jiàn)。

據了解，傳統的融資租賃平臺類(lèi)業(yè)務(wù)交易結構為城投公司通過(guò)售后回租的方式向租賃公司融資，租賃物為城投公司的管網(wǎng)資產(chǎn)。43號文（《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》）印發(fā)之后，交易結構有所變化，通常為學(xué)校、醫院等通過(guò)售后回租向租賃公司融資，同時(shí)由政府一級平臺為交易提供擔保，資金交由當地政府平臺使用。由此學(xué)校、醫院等事業(yè)單位演變成融資平臺。

“多年以前看一家租賃公司的ABS產(chǎn)品，底層資產(chǎn)絕大部分來(lái)自醫院。當時(shí)天真的以為應收醫院租賃款是非常好的基礎資產(chǎn)，畢竟醫院就是一頭頭移動(dòng)的現金牛?！睖夏橙探灰讍T表示，“后來(lái)才知道，這些醫院通過(guò)融資租賃借的錢(qián)，絕大部分通過(guò)繞道的形式，流向了當地的融資平臺。因為地方融資平臺沒(méi)有資產(chǎn)可以滿(mǎn)足租賃公司抵質(zhì)押要求，所以繞了醫院的通道?！?/p>

實(shí)際上，以醫院、學(xué)校設備等公益性資產(chǎn)抵押融資并不合規。財預[2016]175號文明確規定，學(xué)校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì )團體，不得以教育設施、醫療衛生設施和其他社會(huì )公益設施進(jìn)行抵押融資。

“財政擔保在2017年后已經(jīng)很少出現，但以醫院、學(xué)校等企事業(yè)單位名義舉債的案例還是比較常見(jiàn)。這類(lèi)舉債方式以公益性資產(chǎn)作為抵押是違規的?！睎|部省份某地市財政局債務(wù)辦人士表示。

除貴州省以外，山西省也提出強化國有企事業(yè)單位監管，依法健全政府及其部門(mén)向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁在沒(méi)有預算及合法協(xié)議的情況下向企事業(yè)單位撥付資金，嚴禁政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。

湖南省表示，決不允許地方政府新增隱性債務(wù)上新項目，政府投資項目無(wú)資金來(lái)源不立項、無(wú)預算不開(kāi)工，探索實(shí)行高風(fēng)險地區政府投資項目上級財政開(kāi)工核準制。

寧夏提出，對政府投資項目開(kāi)展財政可承受能力評估，決不允許通過(guò)政府投資基金、政府和社會(huì )資本合作（PPP）、政府購買(mǎi)服務(wù)等方式舉借隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。

針對此前部分地區出現的虛假化債、數字化債等問(wèn)題，多地也發(fā)文明令禁止，同時(shí)要求嚴格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責和債務(wù)問(wèn)題倒查機制。

根據財政部門(mén)的定義，地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。

財政部公布的數據顯示，截至2021年年底，全國地方政府債務(wù)余額為30.47萬(wàn)億元，其中，一般債務(wù)13.77萬(wàn)億元，專(zhuān)項債務(wù)16.7萬(wàn)億元。當年債務(wù)率（債務(wù)余額/財政總收入）約為101.4%，較上年上升8.6個(gè)百分點(diǎn)。

不過(guò)，目前尚沒(méi)有官方確認的地方政府隱性債務(wù)規模和數據。根據國際貨幣基金組織（IMF）測算，2019年我國地方政府隱性債務(wù)規模達42.17萬(wàn)億元，幾乎是顯性債務(wù)（21.31萬(wàn)億元）的兩倍。

去年12月底召開(kāi)的全國財政工作視頻會(huì )議要求，2022年從嚴遏制新增隱性債務(wù)、穩妥化解存量隱性債務(wù)的體制機制，有效防范化解重大風(fēng)險，堅決不留后患，牢牢守住不發(fā)生系統性風(fēng)險的底線(xiàn)；對化債不實(shí)、新增隱性債務(wù)的要嚴肅問(wèn)責，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制。

山西省提出，抓實(shí)化解隱性債務(wù)風(fēng)險各項工作，嚴禁虛假化債、數字化債等問(wèn)題。完善隱性債務(wù)變動(dòng)統計和常態(tài)化核查審計工作機制，進(jìn)一步加強日常監督管理。

江西省提出，穩妥處置和化解隱性債務(wù)存量，嚴禁虛假化債、數字化債。完善常態(tài)化監控機制，進(jìn)一步加強債務(wù)變動(dòng)統計及融資平臺公司債務(wù)信息與金融監管部門(mén)共享比對。云南、貴州也提出了類(lèi)似措施。

此外，湖南省還提出，政府投資項目無(wú)資金來(lái)源不立項、無(wú)預算不開(kāi)工，探索實(shí)行高風(fēng)險地區政府投資項目上級財政開(kāi)工核準制。

寧夏提出，加強督查審計問(wèn)責，將各市、縣（區）人民政府防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險列入市縣效能考核和自治區年度重點(diǎn)督查事項，嚴格落實(shí)政府舉債終身問(wèn)責制和債務(wù)問(wèn)題倒查機制。

雖然一些省份有一些新提法，但整體上地方文件和中央文件大同小異。

值得注意的是，中央文件提出，清理規范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。山西、江蘇、湖南、云南、寧夏、四川六省份沿用了這一提法。

在市場(chǎng)人士看來(lái)，地方重提體現了對中央政策執行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。目前城投破產(chǎn)或清算的案例較少，多選擇兼并重組，避免對當地融資環(huán)境的破壞，不過(guò)未來(lái)可能有部分城投公司會(huì )破產(chǎn)清算。

值得注意的是，城投破產(chǎn)也是化解隱性債務(wù)風(fēng)險的措施之一。財政部于2018年10月下發(fā)的《地方全口徑債務(wù)清查統計填報說(shuō)明》中列舉了六種化債方式：安排財政資金償還，出讓政府股權以及經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)權益償還，利用項目結轉資金、經(jīng)營(yíng)收入償還，合規轉化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，通過(guò)借新還舊、展期等方式償還，采取破產(chǎn)重組或清算方式化解。

廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，近些年來(lái)，雖然政府文件反復提及清理城投平臺債務(wù)，但由于特定歷史時(shí)期發(fā)展的需要，城投融資相關(guān)政策也始終在松與緊之間周期性循環(huán)。這反映雖然關(guān)于地方政府融資平臺債務(wù)化解的政策導向早已明晰，但實(shí)際執行的過(guò)程持久、拉鋸。具體處置措施可能需要根據市場(chǎng)反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調節，從而在不引發(fā)系統性金融風(fēng)險的背景下，化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險。