截至2021年12月，各地國資委和地方國有企業(yè)掛圖作戰、跑表計時(shí)，實(shí)現三年改革任務(wù)70%的年度目標；2022年收官之年還有30%的工作量，改革有望深化。相較于2013年-2016年由國資委牽頭，試點(diǎn)為主，兼并重組居多的國企改革第一階段，和2017年-2019年由發(fā)改委牽頭，混改作為改革突破口的第二階段，2019年后以《國企改革三年行動(dòng)計劃（2020-2022年）》為核心抓手，尤其2022年是國企改革三年行動(dòng)決戰決勝之年，國資委從時(shí)間上、內容上反復強調國企改革重點(diǎn)任務(wù)。從2022年1月份國企改革重要會(huì )議來(lái)看（圖1），2022年“收官戰”改革重點(diǎn)聚焦“以管資本為主的國資監管體制”、“中國特色現代企業(yè)制度”兩條主線(xiàn)，包括提升監管效能、推進(jìn)專(zhuān)業(yè)化整合、聚焦主責主業(yè)、完善公司治理機制等方面。

國資委內容上要求把鎖定并高質(zhì)量完成重點(diǎn)任務(wù)、補短板強弱項、務(wù)求改革實(shí)效、實(shí)現改革成果全面穩固化制度化作為今年改革工作的著(zhù)力點(diǎn)，時(shí)間上要求確保上半年在重點(diǎn)難點(diǎn)任務(wù)上取得根本性突破，并完成三年行動(dòng)主體任務(wù)，在黨的二十大前基本完成三年行動(dòng)各項任務(wù)，在今年年底前完成掃尾工作，實(shí)現全面勝利收官。結合城望服務(wù)全國各地區縣城投公司的經(jīng)驗來(lái)看，區縣城投國企改革收官面臨時(shí)間緊迫、內容繁重的雙重壓力，滋生“紙面改革”、“數字改革”、進(jìn)度緩慢等問(wèn)題，面臨如何鞏固改革發(fā)展成果、實(shí)現上下通力合作、找準改革發(fā)力點(diǎn)等問(wèn)題。

1.兼顧“回頭看”和“往前走”

國資委此前明確，今年作為國企改革三年行動(dòng)的收官之年，既要進(jìn)一步鞏固已取得的改革成果，又要針對前期的改革痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)加力推進(jìn)。結合國企改革三年行動(dòng)“收官戰”優(yōu)化監管體制、完善公司治理等重點(diǎn)任務(wù)，對于區縣城投公司而言，國企改革三年行動(dòng)是落實(shí)國企改革頂層設計的路線(xiàn)圖，三年的時(shí)間為路線(xiàn)圖中的“密集施工期”，在此時(shí)期內新一輪國企改革氛圍濃厚、標桿引領(lǐng)、經(jīng)驗紛呈，將為區縣城投公司在當前及未來(lái)較長(cháng)一段時(shí)間內提供發(fā)展經(jīng)驗借鑒?！笆展賾稹焙?，完成路線(xiàn)圖中所有節點(diǎn)任務(wù)的國企將在新一輪國企改革中繼續領(lǐng)跑，而區縣城投公司則將穩步前行，繼續掛圖作戰，收官不收兵。因此區縣城投公司應做好改革發(fā)展成果鞏固工作，在重點(diǎn)改革領(lǐng)域建立常態(tài)長(cháng)效機制，以制度鞏固已有改革成果，改善前期改革痛點(diǎn)、難點(diǎn)，以改革新紅利激活增長(cháng)新動(dòng)力。

以?xún)让晒抛灾螀^國企改革三年行動(dòng)推進(jìn)實(shí)踐為例，內蒙古自治區印發(fā)了《國企改革三年行動(dòng)“回頭看”工作方案》，開(kāi)展國企改革三年行動(dòng)“回頭看”工作，系統盤(pán)點(diǎn)、鞏固深化國企改革三年行動(dòng)成果，總結好的經(jīng)驗做法，補齊補強差距短板。

2.在高質(zhì)量上下功夫，杜絕“紙面”和“數字”改革

如何確保高質(zhì)量完成國企改革三年行動(dòng)目標任務(wù)？翁杰明表示，要堅決杜絕“紙面”改革和“數字”改革，將改革是否促進(jìn)了企業(yè)內部治理機制、用人機制、激勵機制等機制層面的轉變，是否真正產(chǎn)生從量變到質(zhì)變的改革實(shí)效，作為今年工作的著(zhù)力點(diǎn)。國企屬性決定區縣城投公司將在和地方國資部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)演化博弈中尋求發(fā)展（政企演化博弈相關(guān)論述，參見(jiàn)城望原創(chuàng )文章《縣域城投將走向何方？——在演化博弈中尋求均衡》）。自國企改革三年行動(dòng)實(shí)施以來(lái)，多地區/縣委、區/縣政府高度重視、精心組織，立足長(cháng)遠，系統謀劃，積極做好各項國資監管、國企改革等制度建設。但在實(shí)施過(guò)程中，各部門(mén)和公司未能堅持“一盤(pán)棋、一條心”理念，各部門(mén)各自為政，公司孤軍奮戰，多數國資國企改革文件發(fā)布后多成擺設，國資局未能按照現有制度文件行權履職，改革多停留在“紙面”上。此外，在整合重組浪潮下，多數區縣城投公司資產(chǎn)整合僅成為“數字”整合，集團公司與各子公司之間屬松散型母子關(guān)系，僅實(shí)現報表上合并，集團化運行機制尚未完全建立。從政府部門(mén)和城投公司關(guān)系來(lái)看，城投公司通過(guò)運作由政府注入的資源、資產(chǎn)、資本、資金產(chǎn)生收益反哺政府，實(shí)現博弈均衡；從集團公司和下屬子公司關(guān)系來(lái)看，建立集團化架構，分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分類(lèi)管理，實(shí)現“集團化管理、子公司實(shí)體運營(yíng)”有利于統籌推進(jìn)國企改革進(jìn)程。

3.“抓重點(diǎn)、補短板、強弱項”并重

三年行動(dòng)方案以“抓重點(diǎn)、補短板、強弱項”為核心，以推進(jìn)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整為重點(diǎn)，以服務(wù)雙循環(huán)發(fā)展格局為指引，提出加快完善中國特色現代企業(yè)制度、著(zhù)力推進(jìn)國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整、健全以管資本為主的國有資產(chǎn)監管體制等八項具體要求。結合2022年以來(lái)國企改革重要會(huì )議精神，區縣城投公司找準改革著(zhù)力點(diǎn)，必須奔著(zhù)問(wèn)題去，以解決實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

針對當前國有企業(yè)改革現狀，結合國資委黨委書(shū)記、主任郝鵬在發(fā)布會(huì )上提出的發(fā)力國企改革攻堅的三個(gè)方向，以及對未來(lái)國資國企圖景的理解，“十四五”時(shí)期國有企業(yè)改革發(fā)展，要找準“三個(gè)著(zhù)力點(diǎn)”。即一是抓重點(diǎn)，建立起市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，在市場(chǎng)化用工改革、市場(chǎng)化薪酬機制、有效制衡的公司治理機制等方面下功夫；二是補短板，從無(wú)到有。解決重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節“卡脖子”問(wèn)題。區縣城投公司普遍存在資產(chǎn)體量小、信用評級低、現金流不足等生存問(wèn)題，解決“卡脖子”問(wèn)題就是要聚焦主責主業(yè)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)全力破除造血功能不強的頑瘴痼疾；三是強弱項，從弱到強，圍繞主業(yè)有效推進(jìn)企業(yè)戰略性重組和專(zhuān)業(yè)化整合，是國企改革“收官戰”的重中之重，圍繞“主業(yè)”重新洗牌，在地區產(chǎn)業(yè)鏈中凸顯國企擔當，實(shí)現做強做優(yōu)做大。

1.以權責清單做好授權放權工作

實(shí)現國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失，是國企改革的根本前提。國資委體系（包含國資委、國資辦、國資運營(yíng)服務(wù)中心等）作為城投公司最大的控股股東，體現出資人意志行權履職，城投公司國企改革與地方政府支持密不可分。一方面，國資部門(mén)合理授權能夠激發(fā)城投公司內生發(fā)展動(dòng)力。國資部門(mén)做好授權放權頂層設計，通過(guò)出臺國資部門(mén)履行出資人職責事項權責清單，明晰規劃與投資監管、財務(wù)監管、產(chǎn)權管理、改革改組、考核薪酬等授權放權事項，該管的要科學(xué)管理、絕不缺位，不該管的要依法放權、絕不越位。并推動(dòng)一級企業(yè)對所屬企業(yè)同步開(kāi)展授權放權，做到層層“松綁”，全面激發(fā)各層級城投公司活力。另一方面，權力下放后，城投公司進(jìn)一步厘清黨委會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )、經(jīng)理層在機構設置、規劃投資、資產(chǎn)處置、選人用人、薪酬分配、考核激勵、監督約束等方面職權，形成以堅持黨的領(lǐng)導、加強董事會(huì )建設、規范治理、強化監督等四個(gè)方面文件為支撐的公司治理制度體系。以制定“決策權責清單”方式將黨委會(huì )、董事會(huì )、監事會(huì )、經(jīng)理層決策事項清單化，細化國資部門(mén)監管外的其他決策事項，做到無(wú)縫對接、各司其職。

值得注意的是，翁杰明強調，“需要特別強調的是，對于一些直接涉及子企業(yè)搶抓市場(chǎng)機遇的事項，即使集團公司確需審批或備案，也應當‘特事特辦’，明確時(shí)限、提高效率，堅決防止由于審批或備案時(shí)間過(guò)長(cháng)，導致子企業(yè)貽誤戰機?！眳⒖肌墩憬贾輩^域性國資國企綜合改革試驗實(shí)施方案》（2021年9月）中“選擇部分企業(yè)探索建立董事會(huì )向經(jīng)理層授權的管理制度”，以及深圳投控在投資、產(chǎn)權變動(dòng)、借款、擔保等10個(gè)方面大幅調高經(jīng)理層的決策權限，向經(jīng)理層授權成為國企改革趨勢，對于進(jìn)一步加大向經(jīng)理層授權的改革趨勢日益明顯，“讓聽(tīng)得見(jiàn)炮聲的人作決策”已經(jīng)形成共識。

2.以重組融合釋放改革乘數效應

上海市、安徽省等16個(gè)省份提及“推進(jìn)國資國企布局優(yōu)化和結構調整”“在部分領(lǐng)域適時(shí)組建新的國企集團”以及“推進(jìn)企業(yè)間的戰略性或專(zhuān)業(yè)化重組”?！爸亟M”意在以“補短板強弱項”為原則開(kāi)展地方城投公司重組整合，通過(guò)整合平臺做大資產(chǎn)規模，能夠滿(mǎn)足評級獲取和發(fā)展要求，同時(shí)也方便國資部門(mén)開(kāi)展債務(wù)統籌管理以及實(shí)現國有資產(chǎn)統一監管。區縣城投公司整合并不意味著(zhù)對地方“大”、“小”城投公司全盤(pán)合并，而是在明確集團城投公司發(fā)展定位和發(fā)展戰略前提下，立足全區、縣重大戰略布局，突出主責主業(yè)實(shí)業(yè)，堅持有進(jìn)有退、有所為有所不為。重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)展整合工作，按照“產(chǎn)業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、主業(yè)相同”的原則，通過(guò)資產(chǎn)重組、股權劃轉等方式，實(shí)現資源向主業(yè)企業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)集中，減少無(wú)序競爭和同質(zhì)化經(jīng)營(yíng)。在產(chǎn)業(yè)鏈中充分發(fā)揮“鏈主”作用，牽引帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)共同固鏈強鏈延鏈補鏈，進(jìn)而提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的穩定性和競爭力。整合后通過(guò)資產(chǎn)注入、依法授予區域特許經(jīng)營(yíng)權、優(yōu)惠政策傾斜等方式，將集團公司打造成為資產(chǎn)規模大、信用評級高、企業(yè)自身融資能力強、功能業(yè)務(wù)優(yōu)化、管理規范高效的國有企業(yè)。

“融合”意在整合后實(shí)現集團公司和所出資企業(yè)的協(xié)調發(fā)展。集團公司對所出資企業(yè)的管控方式和授權程度，直接決定了子企業(yè)公司治理決策和運作空間，對子企業(yè)的活力有決定性影響。國資委黨委委員、副主任翁杰明表示，集團公司對子企業(yè)要合理授權放權，為子企業(yè)公司治理運作決策留足空間。原則上不再直接干預子企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理事項，支持子企業(yè)董事會(huì )依法依規行權履職，維護子企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權。要因企施策授權放權，該由子企業(yè)決策的權力要歸位于子企業(yè)，要針對不同行業(yè)、不同層級、不同股權結構、不同發(fā)展階段的子企業(yè)，實(shí)施差異化、精準化授權放權。要推動(dòng)授權放權清單化，并根據實(shí)際情況變化，定期優(yōu)化清單、更新版本，便于操作。

3.以三項制度改革實(shí)現破冰破局

三項制度改革是國企改革三年行動(dòng)“收官戰”攻堅克難的關(guān)鍵一環(huán)，區縣城投公司應以市場(chǎng)取向，推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機制根本性變革。通過(guò)規范法人治理，推進(jìn)分類(lèi)改革，支持企業(yè)采取“揭榜掛帥”“賽場(chǎng)選馬”等方式激活三項制度改革，激發(fā)企業(yè)內生活力。

一是牢牢牽住經(jīng)理層成員任期制契約化管理這個(gè)市場(chǎng)化改革的“牛鼻子”，出臺推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理的相關(guān)制度，從規范任期管理、設定契約目標、強化薪酬激勵約束、嚴格崗位退出管理等方面部署。與經(jīng)理層、中層管理人員簽訂契約，明確崗位職責、目標責任、薪酬待遇、退出規定、責任追究等事宜，構建“人人肩上有壓力、個(gè)個(gè)頭上有指標”的管理格局，讓管理激活力、出效益，真正實(shí)現能者上庸者下。

二是不僅要打破“鐵交椅”，還要砸掉“大鍋飯”，進(jìn)一步健全市場(chǎng)化薪酬體系。以業(yè)績(jì)?yōu)閷蚪⒖己思顧C制，依據公司規模和經(jīng)營(yíng)難度，設置合理調節系數，制定績(jì)效考核實(shí)施方案。將戰略目標通過(guò)戰略解碼以及年度全面預算分解到各級組織和部門(mén)，通過(guò)全員KPI落實(shí)到具體責任人，設置對應的職級和薪酬標準，對于連續排名靠后或業(yè)績(jì)不達標的單位，降級或撤并處理，真正實(shí)現收入能增能減。

三是圍繞“建強隊伍、激發(fā)活力、服務(wù)發(fā)展”的思路，優(yōu)化引才、用才、育才機制，推動(dòng)企業(yè)人才隊伍整體提升。加強全過(guò)程規范企業(yè)人員管理，到全面推進(jìn)“三項制度”改革，探索建立“員工能進(jìn)能出、崗位能上能下、收入能增能減”市場(chǎng)化選人用人機制，加大招才引智力度，以用工改革為高質(zhì)量發(fā)展提供內生活力。

收官之年，改革任務(wù)更重要、更緊迫。區縣城投公司通過(guò)系統性推進(jìn)、清單化舉措、穿透式操作等工作舉措，對照三年行動(dòng)具體要求，聚焦進(jìn)度相對滯后、差距仍然明顯的任務(wù)，有的放矢、提速加力；另一方面，已完成的還要狠抓改革實(shí)效，力爭“形神兼備”，堅決杜絕“紙面”改革和“數字”改革，確保國企改革三年行動(dòng)如期高質(zhì)量完成，以實(shí)際行動(dòng)迎接黨的二十大勝利召開(kāi)。針對資產(chǎn)整合、政企權責清單、“十四五”規劃等方面，城望集團聚焦解決國企改革重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者智囊參謀、決策咨詢(xún)作用，深入開(kāi)展國企改革研究，為推動(dòng)深化國企改革貢獻智慧和力量。