10月16日，中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì )在京開(kāi)幕，報告指出要持續深化國企改革，即把三年行動(dòng)提出的八個(gè)方面的重點(diǎn)任務(wù)走深走實(shí)。今年是國企改革三年行動(dòng)的收官之年，勞動(dòng)、人事、分配三項制度改革一直是國企改革三年行動(dòng)的重要內容，也是發(fā)力攻堅的關(guān)鍵環(huán)節，其核心始終圍繞“盡快形成企業(yè)管理人員能上能下、職工能進(jìn)能出、收入能增能減的機制”，推行任期制和契約化管理有利于提升國企的市場(chǎng)化管理水平；創(chuàng )新選人用人市場(chǎng)機制有利于激發(fā)員工內生活力；開(kāi)展多種形式中長(cháng)期激勵有利于撬動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。深化國有企業(yè)三項制度改革對于完善國有企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機制，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng )新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力具有重要意義。

2008年國際金融危機爆發(fā)，國家出臺四萬(wàn)億經(jīng)濟計劃以應對復雜多變的經(jīng)濟形勢；2009年《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結構調整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，在四萬(wàn)億經(jīng)濟計劃的刺激和《指導意見(jiàn)》的加持下，為滿(mǎn)足政府大量的基礎設施投資項目的資金需求，提升區縣的基礎設施建設水平，各地的區縣級政府紛紛成立融資平臺，區縣級城投如雨后春筍般涌現并進(jìn)入迅猛發(fā)展階段。2014年《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》出臺，“明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門(mén)舉借，不得通過(guò)企事業(yè)單位等舉借”的要求促使城投轉型發(fā)展，其原有的融資職能逐漸剝離。在轉型浪潮下，相較于省市級城投，區縣級城投的轉型發(fā)展之路走得更加坎坷。大部分的區縣級城投，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區的區縣級城投劣勢明顯，例如產(chǎn)業(yè)分散、資產(chǎn)規模有限、信用評級不高、經(jīng)營(yíng)性收入較少等，諸多劣勢導致區縣級城投的市場(chǎng)化轉型面臨更大的風(fēng)險，而關(guān)鍵人才隊伍建設則是轉型發(fā)展過(guò)程中的重要支撐力量：讓合適的人做正確的事，為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的內生動(dòng)力，通過(guò)加快關(guān)鍵人才隊伍建設有利于加速區縣級城投成功轉型。

區縣級城投的關(guān)鍵人才包括公司重要崗位的任職人才和公司關(guān)鍵崗位的任職人才。重要崗位對處于同一行業(yè)的公司而言都是相同的。開(kāi)展基礎設施建設業(yè)務(wù)的城投公司離不開(kāi)安全員正如航空公司離不開(kāi)機長(cháng)；開(kāi)展國有資本投資運營(yíng)業(yè)務(wù)的城投公司離不開(kāi)風(fēng)控經(jīng)理正如快遞公司離不開(kāi)快遞員；開(kāi)展土地整理與開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的城投公司離不開(kāi)前期開(kāi)發(fā)經(jīng)理正如理發(fā)店離不開(kāi)理發(fā)師。區縣級城投公司開(kāi)展的業(yè)務(wù)涵蓋多個(gè)行業(yè)，其重要崗位依據行業(yè)特點(diǎn)相差無(wú)幾。

關(guān)鍵崗位則由于不同公司的發(fā)展戰略不同存在差異。以?xún)杉议_(kāi)展公益性業(yè)務(wù)為主的城投公司為例，A城投和B城投分別依據地方政府發(fā)展規劃、地方資源稟賦、自身經(jīng)驗積累做出了不同的轉型決定。A公司所在地區資源豐富、經(jīng)濟發(fā)展程度高、地方政府財政實(shí)力雄厚、公共基礎設施建設較為完備，且A公司持有大規模的優(yōu)質(zhì)土地資產(chǎn)，并具備豐富的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)驗，因此A公司將向地產(chǎn)類(lèi)企業(yè)轉型，通過(guò)多業(yè)態(tài)布局實(shí)現業(yè)務(wù)規模增長(cháng)；B公司所在地區資源貧乏且分散、經(jīng)濟發(fā)展較為落后、地方政府財政實(shí)力不足，但在過(guò)去開(kāi)展基礎設施建設業(yè)務(wù)的過(guò)程中，B公司積累了一定的資金，因此B公司未來(lái)將轉型為建筑工程類(lèi)企業(yè)，發(fā)展傳統基建這一核心主業(yè)?；趹鹇远ㄎ?，以實(shí)現轉型發(fā)展為目標，A公司需要關(guān)注的關(guān)鍵崗位例如負責項目全流程設計與管理的設計管理崗、負責業(yè)務(wù)布局規劃分析的大數據開(kāi)發(fā)工程師等；B公司需要關(guān)注的關(guān)鍵崗位例如負責機具安裝規劃與現場(chǎng)施工指導的吊裝工程師、負責施工現場(chǎng)安全管理的安全員等。關(guān)鍵崗位即公司應基于戰略定位，通過(guò)戰略解碼后確定的那些決定公司生死攸關(guān)的崗位。

關(guān)鍵人才隊伍建設是區縣級城投公司市場(chǎng)化轉型、實(shí)現可持續發(fā)展的基礎。區縣級城投公司注重提升重要崗位和關(guān)鍵崗位的人才密度，大力建設關(guān)鍵人才隊伍，而關(guān)鍵人才隊伍的建設不僅要關(guān)注管理崗位，還應關(guān)注決定公司未來(lái)發(fā)展的核心業(yè)務(wù)的基層崗位或核心技術(shù)崗位。

區縣級城投在三項制度改革過(guò)程中仍存在著(zhù)諸多問(wèn)題，體現在選人、用人、管人方面仍帶有缺乏競爭、流動(dòng)較少、平衡照顧等不利于企業(yè)市場(chǎng)化競爭的現象，阻礙關(guān)鍵人才隊伍的建設。

（一）人事制度改革

1、組織架構梳理不到位

區縣級城投公司在市場(chǎng)化轉型過(guò)程中多采取重組整合的方式，但組織架構梳理不到位導致重組整合工作在推進(jìn)過(guò)程中速度緩慢甚至停滯。組織架構梳理不到位主要體現在部門(mén)設置不合理導致職能缺失或發(fā)揮不充分，常出現一個(gè)部門(mén)兼負幾個(gè)部門(mén)的職責或某些重要職能無(wú)部門(mén)承擔的情況。此外，組織架構梳理不到位還導致了部門(mén)權責劃分不清的問(wèn)題，出現部門(mén)之間推諉扯皮、交叉重疊、溝通協(xié)調效率低等現象。

2、考核機制不合理

考核機制不合理主要體現在考核指標不合理、考核過(guò)程不透明、考核結果應用不足等方面。首先，考核指標與公司發(fā)展戰略緊密度不夠、與崗位價(jià)值不匹配；其次，員工參與考核過(guò)程的程度較低，缺乏考核反饋機制，導致考核只是流于形式，并未實(shí)際幫助員工改進(jìn)工作表現；最后，考核結果大多只與員工的工資相掛鉤，而沒(méi)有相應的培訓計劃、職位調動(dòng)、職級變化等，考核結果的應用不足。

（二）勞動(dòng)制度改革

1、人才流動(dòng)性低

一定程度上的人才流動(dòng)有利于城投內部融入新鮮血液，為組織帶來(lái)新的活力，但區縣級城投普遍存在人才的橫向、縱向流動(dòng)性較低的問(wèn)題。從內部人才流動(dòng)性看，縱向流動(dòng)困難，人才“能上不能下”，大部分城投以干部提拔作為主要的晉升方式，形成了“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨木橋“的現象，導致行政管理通道不合理膨脹、行政管理體系紊亂；橫向流動(dòng)不易，輪崗交流不足。從外部人才流動(dòng)性看，外部新鮮血液輸入不足，或者新入職員工由于發(fā)展通道不暢的問(wèn)題而流失。

2、人才儲備不足

由于城投過(guò)去以為地方政府提供融資服務(wù)為主業(yè)，其人才儲備以融資業(yè)務(wù)相關(guān)人才為主。但在市場(chǎng)化轉型過(guò)程中，業(yè)務(wù)的拓展使得城投公司對人才的需求更加多元化，但現有的人才難以支撐城投實(shí)現市場(chǎng)化的運營(yíng)管理，專(zhuān)業(yè)性高、綜合素質(zhì)高的人才儲備不足。

3、人才結構不合理

區縣級城投的人才來(lái)源復雜，包括政府部門(mén)、本地國企、勞務(wù)派遣、退役軍人轉業(yè)安置、社會(huì )招聘、校園招聘等，除社會(huì )招聘或校園招聘人員外，員工年齡普遍較大，人才年齡結構不合理，呈現老齡化問(wèn)題，人才隊伍缺乏活力。此外，部分區縣級城投現有的從業(yè)人員中有大量的非技術(shù)員工，例如司機、行政辦公人員等，此類(lèi)員工無(wú)法承擔工程、審計、財務(wù)等對專(zhuān)業(yè)性工作，導致區縣級城投公司出現人員冗余和人才緊缺并存的結構性矛盾。

（三）分配制度改革

1、薪酬競爭力較弱

區縣級城投公司一般由地方國資局作為出資人，同步適用相關(guān)工資總額管理辦法、薪酬管理辦法、績(jì)效考核管理辦法、權責清單。在滿(mǎn)足上級部門(mén)政策要求的情況下，需統籌考慮上年實(shí)發(fā)工資（或清算工資）、地區城鎮非私營(yíng)單位就業(yè)人員平均工資、企業(yè)工資指導線(xiàn)、城投公司經(jīng)營(yíng)規模和財務(wù)指標來(lái)編制工資總額預算，并按照國有企業(yè)分類(lèi)進(jìn)行薪酬制度備案，在限制條件較多而自身利潤較少的情況下，區縣級城投薪酬水平競爭力較弱，關(guān)鍵人才薪酬水平偏低，市場(chǎng)化的股權、分紅與民企相比也不具備競爭力。

2、分配公正性不足

受到計劃經(jīng)濟時(shí)代的影響，目前多區縣級城投仍存在著(zhù)較為嚴重的平均主義分配思想，在收入分配方面相對采取”中庸“態(tài)度，沒(méi)有根據工作性質(zhì)、崗位價(jià)值、個(gè)人貢獻等方面在薪酬、福利等方面體現不同崗位及不同任職員工的重要性，員工薪資差距小，尚未體現多勞多得的分配原則，嚴重挫傷了員工的積極性和主動(dòng)性。

3、激勵機制缺位

很多區縣級城投未將企業(yè)的戰略目標分解至各部門(mén)以及每個(gè)員工，而是用統一的標準對企業(yè)員工進(jìn)行績(jì)效評價(jià)，缺乏可量化的指標，此外，考核標準也比較模糊，尚未建立具體的評價(jià)標準體系，在考核過(guò)程中呈現出重人情、本位主義的特點(diǎn)。在考核標準體系不健全的情況下，激勵機制的建立和完善缺乏充分依據。此外，在已有的激勵方式中存在物質(zhì)激勵手段單一，精神激勵方法欠缺的問(wèn)題，難以滿(mǎn)足人才需求。

（一）歷史遺留問(wèn)題

區縣級城投通常由地方國資局作為出資人出資成立，在人員構成上通常由政府行政委派，因此呈現人員層級劃分較多、晉升空間狹窄且渠道單一、薪酬結構與人員身份掛鉤、績(jì)效考核與薪酬無(wú)法實(shí)現強關(guān)聯(lián)等問(wèn)題，在績(jì)效考核不科學(xué)、晉升渠道不暢、薪酬福利設計不合理的情況下，難以吸引優(yōu)秀的人才留下，導致人才儲備不足且人才結構不合理。

（二）改革主觀(guān)能動(dòng)性不足

區縣級城投改革主觀(guān)性不足主要有兩方面的原因，一是三項制度改革意味著(zhù)改變城投原有員工的利益和權力的重新分配；二是由于區縣級城投資源稟賦較差，改革失敗風(fēng)險較大，眾多區縣級城投仍持有觀(guān)望態(tài)度。

（三）自主造血能力弱

盡管改革要求城投進(jìn)行市場(chǎng)化轉型，但一部分的區縣級城投存在口號與行動(dòng)不一致的問(wèn)題：一邊要求政企分開(kāi)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、自負盈虧，一邊區縣級政府不斷下發(fā)行政命令，要求城投繼續開(kāi)展公益性、政治性的業(yè)務(wù)。這樣的情況導致區縣級城投自身造血能力難以提升，難以通過(guò)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng )造可觀(guān)的利潤，進(jìn)而導致其薪酬不具備競爭力，難以吸引優(yōu)秀人才的加入。

（四）經(jīng)營(yíng)意識缺乏

城投業(yè)務(wù)的開(kāi)展受政府指導，因此城投開(kāi)展的業(yè)務(wù)以公益性業(yè)務(wù)為主，公益目標大于盈利目標，由于其過(guò)去政府背書(shū)的特征，城投在開(kāi)展業(yè)務(wù)的過(guò)程中受政府影響，厭惡風(fēng)險，未建立市場(chǎng)化的體制機制，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)缺乏導致經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的關(guān)鍵人才招聘較少，人才儲備不足。且市場(chǎng)競爭意識缺乏也導致城投在分配薪酬和獎勵時(shí)強調人人有份，缺乏公正性。

（一）政府層面

1、推動(dòng)政企分開(kāi)進(jìn)程

由于區縣級城投業(yè)務(wù)類(lèi)型單一、經(jīng)營(yíng)性收入較少，其發(fā)展對地方政府依賴(lài)度較高，但政企分開(kāi)、權責劃分是城投實(shí)現市場(chǎng)化轉型的必由之路，這不僅有利于政府自身化解隱性債務(wù)，也有利于城投公司加速建立符合社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展需求的市場(chǎng)化企業(yè)制度。政府應主動(dòng)推進(jìn)與城投政企分開(kāi)的進(jìn)程，明確自身定位，打造與城投的政企合作關(guān)系。在放開(kāi)對城投戰略定位、業(yè)務(wù)布局、經(jīng)營(yíng)發(fā)展、人事任免等各方面管控，給予城投充分的自主決策和經(jīng)營(yíng)權的同時(shí)，向其提供優(yōu)質(zhì)資源、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以協(xié)助城投解決存量債務(wù)問(wèn)題、助力城投轉型成功。

2、加大人才引進(jìn)力度

人才是促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展、加速區縣級城投轉型成功的核心驅動(dòng)力量。地方政府應依據城投轉型發(fā)展對人才的需求，建立完善的人才引進(jìn)機制，注重人才引進(jìn)精準化、實(shí)現人才引進(jìn)常態(tài)化，從地區發(fā)展優(yōu)勢出發(fā)，基于城投公司發(fā)展需求制定人才引進(jìn)戰略、編制緊缺人才目錄，提高人才引進(jìn)的數量和質(zhì)量。在區縣級政府優(yōu)勢弱于省市級政府的情況下，區縣級政府應考慮放寬引進(jìn)人才的條件限制、擴大人才引進(jìn)渠道，并根據人才需求，發(fā)布優(yōu)惠政策、增加專(zhuān)項福利、優(yōu)化辦公環(huán)境以增加對人才的吸引力。

3、建立健全地方人才庫

以深化國企的三項制度改革為契機，基于對城投公司用人現狀和用人需求的調研，政府可通過(guò)內部、外部?jì)煞N渠道建立地方城投人才庫，既為城投公司儲備后備人才，又調動(dòng)城投公司在職員工的積極性。對于城投公司已有的內部人才，政府可向各城投公司搜集現有人才的信息，通過(guò)對人才的科學(xué)評估選擇合適的人進(jìn)入崗位后備人才庫，并依據公司需求提供人才選用意見(jiàn)，提升人才內部的流動(dòng)性。對于外部人才，政府可借助信息化平臺、利用數字化技術(shù)，廣泛統計并搜集本地區戶(hù)籍人才的數據與信息，建立健全跨地區的地方人才庫，打通人才與城投公司的雙向供需鏈，做到清晰定義人才、精準定位人才、科學(xué)評估人才、合理配置人才全流程暢通。

（二）公司層面

1、明確戰略定位

清晰的戰略定位是城投公司開(kāi)展業(yè)務(wù)、搭建關(guān)鍵人才隊伍的基礎。區縣級城投應站在時(shí)代、國家和政府的高度，對時(shí)代發(fā)展特征進(jìn)行分析，準確理解國家政策，基于地方政府發(fā)展規劃，結合自身資源、資產(chǎn)和經(jīng)驗優(yōu)勢，主動(dòng)抓住發(fā)展機遇，明確未來(lái)轉型發(fā)展的戰略定位，從橫向、縱向雙向拓展業(yè)務(wù)布局，切實(shí)提升“自我造血能力”。

2、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

完善的業(yè)務(wù)流程有助于城投高效開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也是城投明確用人需求的第一步。遵循‘目標導向，以終為始’的原則，對現有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行調研后梳理業(yè)務(wù)價(jià)值鏈，從工作目標的清晰度、工作內容的必要性等方面明確業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵節點(diǎn)，最終找出現有業(yè)務(wù)流程存在的問(wèn)題，優(yōu)化形成低成本、高質(zhì)量、高效率的業(yè)務(wù)流程，提升對業(yè)務(wù)環(huán)節的有效管理，實(shí)現企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的增長(cháng)。

3、健全組織架構

合理設置部門(mén)并明確部門(mén)職能，確保各部門(mén)權責清晰、充分發(fā)揮各部門(mén)職能是城投避免人員冗余、實(shí)現人崗匹配的重要依據。城投公司應遵循目標一致、效率提升、分工協(xié)作、權責對等、穩定性與適應性相結合等原則，通過(guò)優(yōu)化職能部門(mén)、減少管理層級、控制管理幅度等措施，實(shí)現組織扁平化、高效化，使各部門(mén)之間和上下級之間做到責權明確、信息通暢、運轉高效。

4、完善管理機制

健全人才選育用留機制是深化三項制度改革、做好關(guān)鍵人才隊伍建設的重要舉措。人才選拔機制方面，要制定明確的崗位任職資格標準、繪制清晰的崗位人才畫(huà)像、設計科學(xué)的人才評估體系、暢通人才發(fā)展通道。通過(guò)打造公司品牌、拓寬人才來(lái)源等多種方式把外部的人才吸引進(jìn)來(lái)；通過(guò)競聘上崗、毛遂自薦、公開(kāi)投票、直接任命等多種方式讓內部?jì)?yōu)秀人才涌現出來(lái)。人才培育機制方面，要緊跟公司發(fā)展步伐，建立訓戰結合的培養機制。公司與管理者做好配合，從公司層面來(lái)說(shuō)需要豐富員工培訓方式，制定并落實(shí)培訓計劃；從管理者層面來(lái)說(shuō)，要做好員工工作的反饋和輔導，通過(guò)輪崗、帶教等方式做好個(gè)性化培養。人才任用機制方面，要遵循市場(chǎng)化原則，打破行政化用人模式，建立契約化用工制度，并注重提升人才流動(dòng)性。在任職之前應簽訂契約，明確崗位目標、崗位責任、權責利等方面；任職過(guò)程中要做好目標管理和過(guò)程管理，定期對工作進(jìn)行復盤(pán)，開(kāi)展工作總結會(huì )、述職述能會(huì )等，依據工作表現或工作成果等做好人才的橫向、縱向流動(dòng)。人才保留機制方面，要建立結果導向的績(jì)效管理系統，做到目標設置、評估標準、評估方式合理科學(xué)；建立利益共創(chuàng )共享的激勵機制，依據員工動(dòng)機需求差異，從權力、職級、薪資福利等多方面做到正向激勵與負向激勵相結合。

5、營(yíng)造改革氛圍

由于歷史遺留問(wèn)題，三項制度改革涉及城投公司原有員工的個(gè)人利益或權力的重新分配，因此，營(yíng)造三項制度改革的氛圍有助于消除關(guān)鍵人才引進(jìn)、培育、任用等方面的阻礙。城投公司應通過(guò)各種渠道在內部宣傳三項制度改革的各項內容及公司采取的具體措施，營(yíng)造積極正向的改革措施。在改革過(guò)程中，積極解答員工問(wèn)題，對有較強反對情緒的員工做好情緒疏導，妥善解決好職工的思想問(wèn)題。