近日，財政部公開(kāi)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作（PPP）規范發(fā)展、陽(yáng)光運行的通知》（下稱(chēng)《通知》），其中一大亮點(diǎn)，是規范存量資產(chǎn)轉讓項目運作。而這主要涉及PPP模式中的轉讓-運營(yíng)、移交等方式。《通知》稱(chēng)，擬采用轉讓-運營(yíng)-移交（TOT）等方式盤(pán)活存量資產(chǎn)的項目，應具有長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益，嚴格履行國有資產(chǎn)評估、轉讓程序，合理確定轉讓價(jià)格。一位省級財政人士告訴記者，這其實(shí)是放開(kāi)了TOT模式，因為之前TOT項目暫停了一年多，而這次《通知》允許規范做TOT項目。此前之所以暫停，是因為一些地方違規用地方政府融資平臺公司當做社會(huì )資本方，去做TOT項目，這造成新增地方政府隱性債務(wù)等。此次《通知》明確，TOT項目不得由本級政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會(huì )資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過(guò)將無(wú)經(jīng)營(yíng)性收益的公益性資產(chǎn)有償轉讓或者分年安排財政資金支付資產(chǎn)轉讓成本等方式虛增財政收入。清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清教授表示，此前TOT項目不讓入（PPP項目）庫，此次《通知》后則可以做使用者付費TOT項目，明確了合規TOT項目做法，可以理解為“有限放開(kāi)”TOT項目。受疫情沖擊、大規模減稅降費、樓市和土地市場(chǎng)低迷，今年地方財政收入出現明顯下滑，而債務(wù)付息、抗疫等民生支出不減反增，地方財政收支矛盾突出。今年5月，國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步盤(pán)活存量資產(chǎn)以提升基礎設施運營(yíng)管理水平、拓寬社會(huì )投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險、降低企業(yè)負債水平。而在盤(pán)活方式中，國務(wù)院鼓勵具備長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益的存量項目采用PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)，提升運營(yíng)效率和服務(wù)水平。PPP模式中盤(pán)活存量項目常用的是TOT方式，即是指政府將存量資產(chǎn)所有權有償轉讓給社會(huì )資本或項目公司，并由其負責運營(yíng)、維護和用戶(hù)服務(wù)，合同期滿(mǎn)后資產(chǎn)及其所有權等移交給政府的項目運作方式。除了TOT方式外，還有改建-運營(yíng)-移交（ROT）、轉讓-擁有-運營(yíng)（TOO）、委托運營(yíng)等多種方式。王守清表示，根據此次《通知》，未來(lái)應用PPP（TOT）盤(pán)活存量資產(chǎn)時(shí)主要是特許經(jīng)營(yíng)權的轉讓?zhuān)貏e是對強運營(yíng)屬性基礎設施和公用事業(yè)項目。未來(lái)應更重視引進(jìn)能夠提高資產(chǎn)使用和運營(yíng)效率的社會(huì )資本，對地方政府而言，既引進(jìn)資金，擴大有效投資，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，又通過(guò)效率的提高，保證公眾生活水平提高，還讓投資者有微利可圖，實(shí)現“共贏(yíng)共生”。此次財政部對TOT項目進(jìn)行了規范。首先，在適合PPP模式盤(pán)活存量項目選擇上，此次《通知》強調了“長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益”，這也意味著(zhù)沒(méi)有收益的公益性項目不在PPP模式盤(pán)活之列，有利于避免純公益性項目假借PPP名義舉借債務(wù)。前述省級財政人士稱(chēng)，這對項目要求非常高，我們在把握存量盤(pán)活的項目時(shí)，就是要項目具備經(jīng)營(yíng)性現金流基礎，政府只承擔年度運營(yíng)風(fēng)險的一部分。而之所以地方愿意用PPP模式盤(pán)活優(yōu)質(zhì)存量項目，一大重要原因是財政資金緊張，借此可以騰挪一大筆資金，而且也能通過(guò)引入專(zhuān)業(yè)社會(huì )資本方來(lái)提高項目運營(yíng)效率，實(shí)現共贏(yíng)。四川財政廳曾發(fā)文，鼓勵在軌道交通、高速公路、供水、污水處理、垃圾處理、停車(chē)場(chǎng)、水庫、體育館等重點(diǎn)領(lǐng)域采用TOT方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。其次，在轉讓程序方面，此次《通知》強調了嚴格履行國有資產(chǎn)評估、轉讓程序。當前實(shí)踐中，轉讓經(jīng)營(yíng)權（特許經(jīng)營(yíng)權）的存量PPP項目也應根據國家和地方國有資產(chǎn)管理規定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權評估、報批報備，并履行相關(guān)手續，不得以PPP模式自身管理流程取代和規避?chē)匈Y產(chǎn)的處置流程。四川省財政廳PPP中心主任馬靜介紹，鑒于絕大多數存量項目具備長(cháng)期穩定經(jīng)營(yíng)性收益，四川在指導市縣開(kāi)展存量資產(chǎn)評估時(shí)，總體上按照客觀(guān)審慎原則采用收益法，基于存量資產(chǎn)的建設、運維歷史數據等對應項目自身可能產(chǎn)生的未來(lái)收益進(jìn)行評估，合理確定評估價(jià)值，在防止資產(chǎn)流失賤賣(mài)的同時(shí)，避免資產(chǎn)估值過(guò)高與實(shí)際收益差距過(guò)大，帶來(lái)潛在支出責任及隱性債務(wù)風(fēng)險。在轉讓價(jià)款的收款方面，應注意準確列入相應科目，嚴禁資金空轉、虛增財政收入?！锻ㄖ芬裁鞔_“取得的資產(chǎn)權益和特許經(jīng)營(yíng)權轉讓收入、股息、超額收益分成、社會(huì )資本違約賠償等收入，依法依規全面納入預算管理”。一些地方也在這樣做。馬靜介紹，四川在存量資產(chǎn)轉讓收入應按預算管理要求準確列入對應科目，優(yōu)先用于化解地方政府性債務(wù)，嚴禁資金空轉，虛增財政收入。王守清建議，對于TOT等項目可以在使用者付費比例上，根據各地財政可承受能力等，適當降低使用者付費比例（70%至80%），不必限制在100%。一些本來(lái)就必須由政府補貼且已成常態(tài)列入政府預算的如地鐵等國計民生項目，如果用PPP 模式盤(pán)活也可以在政策上酌情放松一點(diǎn)。
