來(lái)源：國際金融報

作者：歐陽(yáng)志淳 任職于中國進(jìn)出口銀行資產(chǎn)負債部；王安琪 任職于中國農業(yè)發(fā)展銀行上海市分行

重要作用

政策性開(kāi)發(fā)性金融工具是指中國人民銀行“點(diǎn)對點(diǎn)”支持國家開(kāi)發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行（下稱(chēng)“農發(fā)行”）和中國進(jìn)出口銀行設立的專(zhuān)項金融工具，包括國開(kāi)基礎設施投資基金、農發(fā)基礎設施基金以及進(jìn)銀基礎設施基金，基金以股東借款、股權投資等方式投放用于補充重大項目資本金。截至2022年10月，三大政策性基礎設施基金歷經(jīng)設立、增資、集中投放等多個(gè)階段，落地規模已超6000億元（見(jiàn)表1）。

截至2022年11月底，上述政策性開(kāi)發(fā)性金融工具資金已全部投放完畢，支持的項目大部分已開(kāi)工建設，正在加快形成實(shí)物工作量。政策性開(kāi)發(fā)性金融工具作為新形勢下宏觀(guān)調控的“準財政”利器，是我國投融資體制改革的重要成果，具備諸多優(yōu)勢，為實(shí)現投資穩定增長(cháng)，穩住經(jīng)濟大盤(pán)提供了重要支撐，發(fā)揮了重要作用。

一是示范引領(lǐng)撬動(dòng)社會(huì )資本。充分彰顯政策性開(kāi)發(fā)性金融機構“逆境托市”的角色功能，切實(shí)發(fā)揮先導職能作用，引導商業(yè)銀行發(fā)放中長(cháng)期配套信貸資金，以四兩撥千斤之勢撬動(dòng)民間資本參與重大項目建設，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟融資與中長(cháng)期信貸的企穩向好，鞏固經(jīng)濟恢復態(tài)勢。

二是精準滴灌，寬而不溢。借助政策性開(kāi)發(fā)性金融工具，聚焦城市地下綜合管廊、生活垃圾污水處理設施、保障性租賃住房糧食應急儲備庫等惠民生、補短板項目，以及數字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區、算力產(chǎn)業(yè)集群配套工程、新能源充電設施、冷鏈物流等新型基礎設施項目建設，精準疏通部分項目資本金難安排、難到位的堵點(diǎn)，定點(diǎn)投放利于盡快形成基礎設施建設實(shí)物工作量，充分體現了不搞“大水漫灌”、不超發(fā)貨幣、不透支未來(lái)的穩健貨幣政策導向。

三是打出政策疊加“組合拳”。三大政策性基礎設施基金額度釋放可與5000億專(zhuān)項債地方結存限額發(fā)行、2000億設備更新改造專(zhuān)項再貸款等結構性貨幣政策工具形成“疊加效應”，充分釋放基建主體信貸需求，加速寬信用進(jìn)程，助力擴大有效投資，鞏固經(jīng)濟回穩基礎。

運作機制

相較于政府性基金，政策性開(kāi)發(fā)性金融工具無(wú)須地方政府出具還款承諾或承擔兜底責任，而是由三家政策性開(kāi)發(fā)性金融機構按市場(chǎng)化原則，根據項目質(zhì)量自主決策、自負盈虧、自擔風(fēng)險。為進(jìn)一步說(shuō)明政策性開(kāi)發(fā)性金融工具的運作機制，圖1以農發(fā)基礎設施基金為例，介紹了基金“募、投、管、退”的運營(yíng)流程。

● 資金籌集

人民銀行牽頭支持農發(fā)行發(fā)行專(zhuān)項金融債券籌資，中央財政同時(shí)按照實(shí)際股權投資額予以適當貼息。農發(fā)行將籌措資金注入農發(fā)基礎設施基金管理公司，基金管理公司再與農發(fā)行簽署基金委托管理協(xié)議，由農發(fā)行代理基金投放和后續管理工作。

● 基金投放

基金投資總體堅持“總行篩選指導，分行調查決策”的基本原則。首先，國家發(fā)展改革委同中央部門(mén)、中央企業(yè)及各地方形成備選項目清單，農發(fā)行總行在收到項目清單后下發(fā)至各省分行，各省分行依據基金投資主體資質(zhì)、項目成熟度、客戶(hù)融資意愿等開(kāi)展初篩工作，總行再依據各省級分行上報結果進(jìn)行“紅綠黃”分級判定。其中，分級結果為“黃燈”和“紅燈”的項目表示該項目當前不具備投放條件，經(jīng)總行篩選確認為“綠燈”的項目，可進(jìn)入調查環(huán)節。省分行在接到“綠燈”項目通知單后即可開(kāi)展項目調查評審工作，經(jīng)項目審查、審議和有權審批人同意審批的基金項目，可上報總行進(jìn)行備案。經(jīng)總行備案通過(guò)后，省級分行與被投企業(yè)簽署基金支持相關(guān)文件。

● 基金管理

經(jīng)辦行按照基金項目審批決議要求和投資協(xié)議約定落實(shí)投放條件并報省級分行審核。審核通過(guò)后，省級分行向總行申請資金撥付，劃款手續完成后進(jìn)入基金投后管理階段。投資管理活動(dòng)由總行牽頭統籌、省分行制定實(shí)施方案、經(jīng)辦行落實(shí)執行，原則上只做財務(wù)投資行使相應股東權利，不參與項目實(shí)際建設運營(yíng)。投資期限內的主要工作包括資金使用管理、基金權益管理、投資收益管理、基金投資資產(chǎn)風(fēng)險分類(lèi)管理以及現場(chǎng)檢查和報告管理等。

● 退出機制

基金投資到期后，省級分行負責監督并指導轄內分支機構按照協(xié)議約定與投資主體商定退出方式，按期收回投資本金及收益?；鹜顿Y退出方式一般包括股權收購、股權轉讓、減資、公開(kāi)上市、資產(chǎn)證券化等。對于股東借款或基金搭橋項目，原則上根據借款主體經(jīng)營(yíng)狀況和項目情況，采用分期還款方式。對于采取股權投資的項目，省級分行及轄內分支機構應按照公司法等有關(guān)法律法規和協(xié)議約定，通過(guò)股權收購、股權轉讓等方式將持有股權分期轉讓給控股股東或有實(shí)力受讓方實(shí)現退出。

問(wèn)題及對策

當前，政策性開(kāi)發(fā)性金融工具進(jìn)入戰略機遇和風(fēng)險挑戰并存階段，不確定難預料因素增多。作為首次運用的階段性“穩投資”重大舉措，政策性開(kāi)發(fā)性金融工具的推廣應用仍處于探索階段，諸多方面存在空白和不確定性，主要的困難和問(wèn)題包括：一是存在信用風(fēng)險敞口。部分項目急于凸顯成果，工程匆忙上馬，強烈的投資沖動(dòng)背后導致投資效率難以保障，“蘿卜快了不洗泥”的現象時(shí)有發(fā)生。二是地方監督管理缺位。部分管理部門(mén)未認真履行政策性開(kāi)發(fā)性金融工具規范使用的監督管理責任，可能導致項目債務(wù)由企業(yè)債務(wù)轉變?yōu)榈胤秸[性債務(wù)，嚴重影響了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解的工作成效。三是配套融資吸引力不足。當前部分建設項目的激勵機制和利益分配機制不健全，社會(huì )資本擔心存在“明股實(shí)債”的收益風(fēng)險，缺乏項目投資的主觀(guān)能動(dòng)性。

下一步，政策性開(kāi)發(fā)性金融工具落地實(shí)施的重點(diǎn)任務(wù)，應盡快轉向強化要素保障、做好配套融資、加快推動(dòng)項目開(kāi)工建設。一是嚴格規范基金投資運作，避免項目風(fēng)險向政策性金融領(lǐng)域蔓延。將信用風(fēng)險管理貫穿投資項目篩選、受理、調查、審查、審議、審批、備案、基金投放和投后管理全過(guò)程，同時(shí)合理設定增信措施，確保擔保增信覆蓋全部投資金額和收益，保障基金投得出、管得住、收得回。二是加強銀政溝通，提升金融服務(wù)質(zhì)效。全力配合地方政府、人民銀行、銀保監會(huì )的工作部署，做到政策要求、工作信息的雙向高效傳導，及時(shí)調整優(yōu)化基金投放工作。另外對于項目推進(jìn)困難的，及時(shí)向地方政府及有關(guān)部門(mén)匯報，請求協(xié)助解決并出具明確意見(jiàn)。三是拉動(dòng)銀行同業(yè)信貸資源投入，強化配套融資服務(wù)。著(zhù)力完善與商業(yè)銀行之間的溝通聯(lián)動(dòng)機制，積極向銀行同業(yè)推薦基金投資項目，鼓勵金融機構加大配套融資支持，有條件的項目可以借助銀團貸款、政府和社會(huì )資本合作（PPP）、基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等模式，協(xié)同發(fā)力推動(dòng)重大項目盡快落地、早見(jiàn)成效。