《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號）明確從1994年1月1日起改革現行地方財政包干體制，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實(shí)行分稅制財政管理體制。分稅制改革極大地改變了國家收入分配體系，中央政府的宏觀(guān)調控能力迅速增強，中央和地方的積極性得到一定的發(fā)揮。但是分稅制與目標模式有很大距離，也是很不徹底的漸進(jìn)式改革，導致了地方政府事權和財權的不對等，而舊《預算法》對地方政府直接舉借債務(wù)或發(fā)行債券進(jìn)行了明確的限制，致使地方財政出現收支缺口。
實(shí)行分稅制以后，通過(guò)搭建平臺公司進(jìn)行融資、建設和發(fā)展的“上海久事”模式逐漸興起，并不斷深化探索。地方政府通過(guò)搭建投融資平臺并注入土地資產(chǎn)等，以財政補貼等作為還款保證，融入資金重點(diǎn)投向市政建設等公益性項目，比如深圳城投（1994年）、重慶八大投（2002年）、天津城投（2004年）、廣州城投（2008年）等。在該階段，平臺公司根據政府要求開(kāi)展融資并投資于公益性項目，實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生了政府性債務(wù)。
2008年次貸危機爆發(fā)后，當時(shí)為妥善應對全球金融危機，中央提出一系列促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)的措施并相應出臺“4萬(wàn)億”計劃——即中央政府投資1.18萬(wàn)億元、地方政府投資2.82萬(wàn)億元。2009年，為了配合政策落地，緩解地方政府資金壓力，中國人民銀行聯(lián)合原銀監會(huì )發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強信貸結構調整促進(jìn)國民經(jīng)濟平穩較快發(fā)展的指導意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2009〕92號）、財政部印發(fā)的《關(guān)于加快落實(shí)中央擴大內需投資項目地方配套資金等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財建〔2009〕631號）等文件，中央允許地方政府以“代發(fā)代還”的方式發(fā)行地方政府債，并且鼓勵地方政府設立融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。據統計，從2008年上半年到2010年年末，全國融資平臺數量從大約3000家增加到6576家。2008-2010年，城投債發(fā)行規模從495億元增長(cháng)至1734億元，增長(cháng)了2.18倍。因平臺公司承擔多為公益性項目，現金流狀況不樂(lè )觀(guān)，為滿(mǎn)足銀行信貸要求，地方政府通常提供擔保等方式為融資平臺進(jìn)行背書(shū)，形成地方政府“隱性”債務(wù)。地方政府在推動(dòng)項目快速落地的同時(shí)，融資平臺債務(wù)規模也快速增長(cháng)，導致地方政府“隱性”債務(wù)擴張，債務(wù)風(fēng)險開(kāi)始得到中央關(guān)注。自《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）后經(jīng)過(guò)數輪調控與博弈，地方債務(wù)逐漸演變?yōu)榉婪痘饨鹑陲L(fēng)險的重要領(lǐng)域。隨著(zhù)“穩增長(cháng)”讓位于“防風(fēng)險”，2011年中央開(kāi)始摸排政府性債務(wù)。審計署分別在2011和2013年對地方政府債務(wù)進(jìn)行了兩輪審計，根據2011年發(fā)布的《地方政府性債務(wù)審計工作方案》將地方政府性債務(wù)分為三類(lèi)：（1）地方政府負有償還責任的債務(wù)，即政府債務(wù)；（3）可能需要承擔救助責任的其他相關(guān)債務(wù)。根據2013年的審計結果，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額為17.89萬(wàn)億元，較2010年底的10.72萬(wàn)億元大幅增加。其中，城投平臺是政府債務(wù)的主要舉借主體，債務(wù)總量達到6.97萬(wàn)億，占全部債務(wù)的39%。
2014年是中國地方債務(wù)改革的制度設計年。當年8月修正的《新預算法》明確規定：經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。同年10月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號），強調“剝離融資平臺政府融資功能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”，“地方政府債務(wù)規模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額”，同時(shí)提出“對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區可申請發(fā)行地方政府債券置換”。自此，一般債和專(zhuān)項債成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。隨著(zhù)這兩部法文的發(fā)布，財政部對2014年12月底之前的所有債務(wù)進(jìn)行了一次集中登記，隨后對登記范圍內的債務(wù)通過(guò)公開(kāi)發(fā)債等方式予以置換化解（本質(zhì)上是兜底）。相關(guān)政策整體傾向于規范地方政府融資行為，弱化平臺融資功能，地方政府隱性債務(wù)呈逐漸合法化，顯性化趨勢。根據財政部披露數據，2015-2018年，全國分別發(fā)行3.20萬(wàn)億元、4.88萬(wàn)億元、2.77萬(wàn)億元和1.35萬(wàn)億元置換債券，合計12.20萬(wàn)億元。加上部分非債券形式的存量債務(wù)核減或者以財政資金等方式進(jìn)行償還后，截至2018年末，非政府債券形式存量政府債務(wù)僅余3151億元。但在此階段，出于發(fā)展的需要，地方政府融資又經(jīng)歷了一輪全新的擴張，通過(guò)各種變相方式違規舉借債務(wù)，如工程類(lèi)項目政府購買(mǎi)服務(wù)，違規PPP、EPC項目，明股實(shí)債類(lèi)融資等，地方政府依靠融資平臺通過(guò)一系列違規操作，地方政府隱性債務(wù)進(jìn)入新一輪擴張期，債務(wù)風(fēng)險愈加突出。
2017年7月，中共中央政治局會(huì )議首次提出隱性債務(wù)概念，會(huì )議要求各級政府應“穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”，不允許新增隱性債務(wù)是地方債務(wù)管理中的底線(xiàn)。
2018年至今，是隱性債務(wù)化解和遏制期，各地政府積極化解存量隱性債務(wù)。整體來(lái)看，現階段隱債政策緊密?chē)@“化解存量、遏制增量”這一原則展開(kāi)并逐漸趨嚴。隨著(zhù)債務(wù)化解工作的不斷推進(jìn)，中央層面先后出臺一系列政策文件，各類(lèi)融資政策進(jìn)一步規范（表1、表2）。
表1：“化存量”相關(guān)文件及會(huì )議
表 2：“遏增量”相關(guān)文件及會(huì )議
政策的相繼出臺，充分體現了債務(wù)監管范圍更廣泛、目標更明確，舉措更細致等特征。但受制于各種客觀(guān)原因，地方政府舉債的“后門(mén)”并未關(guān)嚴，部分地方政府仍然或明或暗地采用多種手段進(jìn)行債務(wù)籌資以支持地方建設。
