上期回顧：原創(chuàng )丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題一：地方政府隱性債務(wù)發(fā)展歷史
下期預告：原創(chuàng )丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題三：地方政府性債務(wù)現狀
2018年8月，國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號）、《關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號），對隱性債務(wù)明確了定義、風(fēng)險管理、化解安排等內容。雖然以上兩份文件均為保密文件，但根據后來(lái)不同省份各區縣出臺的隱性債務(wù)化解方案，其中對隱性債務(wù)的定義大多相同，因此可認為是直接援引自中央文件。根據2019年陜西省咸陽(yáng)市永壽縣、福建省廈門(mén)市海滄區、寧夏銀川市興慶區等地出臺的文件可以歸納出：隱性債務(wù)指地方政府、國有企事業(yè)單位、直屬機構等，在法定政府限額以外直接舉借，或承諾以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。相對于納入預算管理的政府限額內的顯性債務(wù)來(lái)說(shuō)，未納入預算管理的所有政府違規舉借或擔保的債務(wù)，都屬于政府的隱性債務(wù)。
根據相關(guān)政策文件分析，政府隱性債務(wù)具備三個(gè)典型特征，也是判斷是否是隱性債務(wù)的重要依據。一是決策主體是地方政府，即政府通過(guò)會(huì )議紀要、項目規劃等形式進(jìn)行確認；二是資金用途是公益性項目建設，即非營(yíng)利和具有社會(huì )效益的項目；三是償債資金來(lái)源于政府財政資金，即政府直接承諾以財政資金償還，或者政府以各種形式提供擔保等。
根據各地違規舉債通報情況統計，進(jìn)一步將違規舉借或擔保債務(wù)等具體化，其表現形式可分為十四大類(lèi)：政府部門(mén)直接向企事業(yè)單位（以平臺公司居多）借款并承諾償還，明顯違背新《預算法》通過(guò)“發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)”的規定，是最直接、最顯而易見(jiàn)的違規舉債方式。例如，2017年1月至7月，韓城市住房和城鄉規劃建設局、市旅游發(fā)展委員會(huì )等4個(gè)部門(mén)向韓城市城市投資（集團）有限公司和韓城市旅游投資有限責任公司借款3.57億元，用于市政基礎設施建設和古城基礎設施建設等支出，形成了3.57億元政府承諾以財政資金償還的債務(wù)。《預算法》規定“除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔?！??！蛾P(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）明確要求，“金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府部門(mén)以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔?！?。因此，政府以財政性資金、國有資產(chǎn)等為企業(yè)、單位、個(gè)人的融資提供擔保承諾，即形成政府隱性債務(wù)。擔保形式一般包括決議、會(huì )議紀要、協(xié)議、各類(lèi)函件等。例如，2017年3月24日財政部發(fā)布的《重慶市政府高度重視地方債務(wù)風(fēng)險依法處理個(gè)別區縣違法違規舉債擔保問(wèn)題》提到關(guān)于黔江區財政局出具承諾融資0.55億元問(wèn)題（財政局提供協(xié)助協(xié)調函）；關(guān)于黔江區教委與上海愛(ài)建融資租賃有限公司簽訂融資租賃合同1.2億元問(wèn)題（財政局提供擔保）；關(guān)于黔江區教委與江蘇金融租賃股份有限公司簽訂融資租賃合同1億元問(wèn)題（財政局提供擔保）。重慶市政府高度重視財政部反映問(wèn)題，市政府主要領(lǐng)導同志專(zhuān)門(mén)批示，要求市監察局會(huì )同黔江區政府、市財政局對黔江區違法違規舉債擔保問(wèn)題限期整改，對相關(guān)責任人依法嚴肅處理。對負有領(lǐng)導責任的黔江區政府區長(cháng)徐某進(jìn)行批評教育，對負有主要領(lǐng)導責任的區政協(xié)主席夏某（時(shí)任黔江區政府常務(wù)副區長(cháng)）給予黨內警告處分。對違法違規擔保負有直接責任的黔江區財政局局長(cháng)盧某給予行政撤職處分。對違法違規舉債負有直接責任的鴻業(yè)集團董事長(cháng)肖某給予行政撤職處分，對違法違規舉債負有直接責任的重慶市黔江區城市建設投資（集團）有限公司董事長(cháng)張某給予行政撤職處分。另外，負有相關(guān)責任的鴻業(yè)集團資金部部長(cháng)曾某已被免職并開(kāi)除黨籍，司法機關(guān)已對其涉嫌犯罪行為進(jìn)行追究。（三）違規進(jìn)行政府購買(mǎi)服務(wù)政府購買(mǎi)服務(wù)是指把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì )力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。2017年，財政部印發(fā)《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），對政府購買(mǎi)服務(wù)作出相應規范。凡屬于文件中規定禁止情況的計入地方政府隱性債務(wù)（表3）。此外，還需要綜合考慮還款資金來(lái)源是否為財政資金、地方政府部門(mén)機構或全額撥款事業(yè)單位是否提供擔保等屬性，綜合判斷債務(wù)類(lèi)型。表 3：違規政府購買(mǎi)服務(wù)新增隱債認定標準
例如，審計署2018年第48號公告：2018年第二季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計結果，二季度審計發(fā)現的主要問(wèn)題中，公告了6個(gè)省的9個(gè)市縣（區）以簽訂政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等方式，形成地方政府隱性債務(wù)88.63億元。其中提到杭州市余杭區將禁止類(lèi)建設項目作為政府購買(mǎi)服務(wù)：2017年7月和9月，余杭區所屬部門(mén)與相關(guān)單位簽訂農居房整治、道路修繕及建筑物拆除等內容的政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議合同，協(xié)議金額52.78億元，協(xié)議約定購買(mǎi)服務(wù)資金納入財政預算。截至2018年6月底，杭州市余杭區通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)形成政府隱性債務(wù)40.07億元。2018年，國務(wù)院下發(fā)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號）明確表示，規范的PPP項目形成中長(cháng)期財政支出事項不屬于地方政府隱性債務(wù)，違規的PPP項目視為隱性債務(wù)。而2019年，財政部出臺的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財金〔2019〕10號）明確了規范的PPP項目應當具備的條件，包括項目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域；合作期限10年以上；通過(guò)兩評；責任風(fēng)險劃分對等；建立與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制；項目資本金符合規定；簽約主體層級要求以及按項目應按規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，并按要求披露項目信息等。不符合上述要求的項目即違規PPP項目，此類(lèi)項目形成的政府中長(cháng)期財政支出事項將歸入政府隱性債務(wù)范疇。BT（Build-Transfer）模式即“建設-移交”（圖1），是基礎設施項目建設領(lǐng)域中采用的一種投資建設模式，系指政府通過(guò)與投資者簽訂合同，由投資者負責項目的融資、建設，并在規定時(shí)限內將竣工后的項目移交政府，政府根據事先簽訂的回購協(xié)議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報。圖 1：BT融資模式
《關(guān)于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）提出：“地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會(huì )團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購（BT）責任等方式舉借政府性債務(wù)”。盡管463號文已廢止，但其中對于BT的禁止性規定還一直被強調著(zhù)。例如，《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì )資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函〔2016〕47號）中，指出“對采用建設-移交（BT）方式的項目，通過(guò)保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項目，將不予受理”。《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定，自2016年1月1日起，各地（土地儲備機構）不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款；《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）的“五不準”規定：“PPP項目主體或其他社會(huì )資本不得作為項目主體參與土地收儲和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應的土地進(jìn)行融資；資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤?！睆亩?，土儲及非土儲單位的土地儲備貸款均是新增隱性債務(wù)。例如，2022年7月29日財政部網(wǎng)站發(fā)布的《關(guān)于融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例的通報》提到江西省樂(lè )平市古戲臺投資管理有限公司、原樂(lè )平市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司通過(guò)抵押儲備土地和公益性資產(chǎn)方式違法違規融資。2015年9月，樂(lè )平市人民政府要求原樂(lè )平市國土資源局（現樂(lè )平市自然資源和規劃局）將儲備土地注入樂(lè )平市古戲臺投資管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)樂(lè )平市古戲臺公司），樂(lè )平市古戲臺公司以上述地塊為抵押向中國工商銀行股份有限公司樂(lè )平支行和景德鎮農村商業(yè)銀行股份有限公司借款2億元，造成新增隱性債務(wù)。“一二級聯(lián)動(dòng)”是指土地在一級開(kāi)發(fā)環(huán)節，不經(jīng)過(guò)招拍掛程序而直接鎖定、指定二級開(kāi)發(fā)中土地使用權人的做法。一二級聯(lián)動(dòng)，違反關(guān)于經(jīng)營(yíng)性用地必須經(jīng)過(guò)招拍掛環(huán)節的規定，也違反土地出讓前“土地權利清晰、安置補償落實(shí)到位”的相關(guān)要求。違規指定的二級開(kāi)發(fā)土地使用權人，可以通過(guò)繞開(kāi)招拍掛程序而獲取巨額利益，而違規部門(mén)也可以借此要求投資人墊資實(shí)施土地一級開(kāi)發(fā)中的征拆建業(yè)務(wù)。《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：“項目承接主體或供應商應當嚴格履行合同義務(wù)，按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資”，但其衍生變形模式仍在極少數情況下發(fā)生，如將土地出讓收入分成款項用于償還先期一級開(kāi)發(fā)投入；采取捆綁、非正常條件限制等；操控招拍掛過(guò)程實(shí)現低價(jià)獲取土地等方式，均屬于嚴重的違規行為。采取抵押或融資租賃等方式，將不能或不宜變現的公益性資產(chǎn)（包括城市公園、市政道路、機關(guān)或事業(yè)單位辦公樓等）抵押或納入租賃物而進(jìn)行融資的行為，例如撥改租等模式，均屬于違規的融資模式。撥改租模式，即“建設（購買(mǎi)）-租用-移交”，指政府租用企業(yè)投資城市基礎設施項目，具體是指政府依法租用企業(yè)作為項目業(yè)主投資建設或購買(mǎi)的已建成、在建或者擬建的非經(jīng)營(yíng)性城市基礎設施項目。近期，又有一種“有績(jì)效考核的撥改租”模式被發(fā)明出來(lái)，同樣也屬于違規舉債模式。例如，2022年7月29日財政部網(wǎng)站發(fā)布的《關(guān)于融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例的通報》提到江蘇省原洪澤縣城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司通過(guò)抵押公益性資產(chǎn)發(fā)債方式違法違規融資。2016年7月，原洪澤縣城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司（現淮安市洪澤區城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司）抵押包含3宗作為綠地廣場(chǎng)、市民文化廣場(chǎng)使用的地塊在內的土地使用權，發(fā)行“16洪澤債”10億元，造成新增隱性債務(wù)。政府投資基金是指由各級政府通過(guò)預算安排，以單獨出資或與社會(huì )資本共同出資設立，采用股權投資等市場(chǎng)化方式，引導社會(huì )各類(lèi)資本投資經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。2015年11月，財政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號），對政府投資基金作出明確規定。文件要求“各級財政部門(mén)應當控制政府投資基金的設立數量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復設立基金”，除此之外，還對政府投資基金運作過(guò)程中不得從事的業(yè)務(wù)作出了具體說(shuō)明。實(shí)際操作中，地方政府往往會(huì )由于不規范或違規設立政府投資基金，造成政府隱性債務(wù)的新增，如政府投入資金為債務(wù)性資金、政府出具回購承諾或保證社會(huì )資本方最低收益率等。例如，2017年第32號公告：2017年第三季度國家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計結果中提及湖南省長(cháng)沙市望城區違規出具承諾函案例。2016年6月，望城經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區管理委員會(huì )全資子公司望城經(jīng)開(kāi)區建設開(kāi)發(fā)公司與中國農發(fā)重點(diǎn)建設基金有限公司簽訂10年期、年投資收益率1.2%的基金投資協(xié)議，借款1.4億元用于望城經(jīng)開(kāi)區電子信息化產(chǎn)業(yè)園配套基礎設施建設項目，望城區人民政府出具承諾函，承諾以財政資金回購中國農發(fā)重點(diǎn)建設基金有限公司投入的資本金，形成了固化的財政支出責任。近年來(lái)，一種“通過(guò)招商引資的方式確定片區開(kāi)發(fā)建設和施工單位，然后以招商獎勵的渠道支付投資成本和加成”的所謂“招商引資”融資模式，被“創(chuàng )新”出來(lái)。作為一種過(guò)渡性很強的“半成品模式”，這一模式也同樣屬于違規舉債。在施工單位確定能夠獲得合理投資回報的理性假設條件下，相當于是確定了招商引資的考核結果，則變成了固定回報的違規模式。另外，通過(guò)招商引資的方式確定片區開(kāi)發(fā)建設單位（或施工單位），改變了確定施工單位的招采程序，或者未履行程序，也造成了程序違規。片區開(kāi)發(fā)項目，應采取政府采購工程和政府購買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)實(shí)施，在委托社會(huì )資本進(jìn)行建設、開(kāi)發(fā)、運營(yíng)、管理的過(guò)程中，應該做到“見(jiàn)貨付款”和“按效付費”的等價(jià)、即時(shí)的支付原則，而并非屬于一種“補貼”。相反的，采用財政補貼方式的片區開(kāi)發(fā)，屬于違規舉債的模式。具體說(shuō)來(lái)，在社會(huì )資本預期能夠獲得合理投資回報的理性假設前提下，與地方政府合作協(xié)議中的財政補貼內容應當是可以獲得的，而不至于陷入俄羅斯輪盤(pán)賭，因此這種補貼必然存在剛性的成分，即使加上“財政增收”的限制，也不能改變其剛性特征，構成了兜底承諾的固定回報條款。“建養一體化”是按區域或類(lèi)別成規?！按蚶Α惫方ㄔO養護項目及相關(guān)資源和服務(wù)，政府指定項目業(yè)主通過(guò)公開(kāi)招標方式選擇社會(huì )資本，由社會(huì )資本承擔項目的資金籌集、設計施工總承包、工程交工驗收后若干年養護服務(wù)工作，項目業(yè)主依據項目建設及養護的績(jì)效評估情況，分年度向社會(huì )資本支付服務(wù)費，服務(wù)期滿(mǎn)后，養護工作移交地方政府。從本質(zhì)上看，這與BT模式無(wú)太大差別。2019年9月23日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農村公路管理養護體制改革的意見(jiàn)》（國辦發(fā)〔2019〕45號）文件中要求：“強化養護資金使用監督管理。地方各級財政和交通運輸主管部門(mén)要加強農村公路養護資金使用監管，嚴禁農村公路建設采用施工方帶資的建設-移交（BT）模式，嚴禁地方以‘建養一體化’名義新增隱性債務(wù)”對于無(wú)收益或收益不能覆蓋投資的公益性項目，采取“建養一體化”模式，必然涉及使用財政資金用于延期支付固化或相對固化的支出責任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來(lái)源于事實(shí)上的財政兜底，從而陷入違規舉債。在一些開(kāi)發(fā)模式中，規定了以“合作區域財政增收額度（的一定比例）作為支付資金來(lái)源”的情形，即常說(shuō)的“有增收支付，無(wú)增收不支付”，意圖借助“支付責任的不確定性”繞開(kāi)“觸及違規舉債所需的確定性”。在無(wú)運營(yíng)無(wú)績(jì)效、僅針對既往工程無(wú)其他對價(jià)、符合財政增收即無(wú)條件支付的情形下，等同于“附財政增收條件的BT模式”，這種支出責任實(shí)質(zhì)可以視為一種“有條件負債”，也可以說(shuō)是“或有負債”，屬于“或有的違規舉債”。不解決合規性問(wèn)題，仍屬于違規舉債。針對建設工程項目投資等，采取定向的土地資源補償的模式，或者其他捆綁不適宜的條件。違反土地出讓招拍掛的相關(guān)規定的模式，除軌交項目以外的大多數情形，都屬于違規行為。
