上期回顧：原創(chuàng )丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題二：地方政府隱性債務(wù)發(fā)展歷史
下期預告：原創(chuàng )丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題四：地方隱性債務(wù)滋生的根源及化解困境
我國地方政府隱性債務(wù)規模并無(wú)官方數據披露，具體有多大規模很難說(shuō)清楚。依據當前一些官方機構和學(xué)者的測算，隱性債務(wù)存量規模較為龐大（表4）。據國際貨幣基金組織（IMF）預測，2021年和2022年中國地方政府隱性債務(wù)將達到61.40萬(wàn)億元和71.30萬(wàn)億元，占當年GDP的比重分別將上升到54.4%和59.4%。國際清算銀行（BIS）數據顯示我國2020年政府部門(mén)信貸的名義價(jià)值為68.05萬(wàn)億元，結合財政部公布的2020年末我國政府債務(wù)余額為46.55萬(wàn)億，BIS數據與官方口徑的政府債務(wù)余額差額可理解為BIS認定的地方政府隱性債務(wù)規模，為21.50萬(wàn)億元。截至2022年末，中誠信國際口徑隱債規模在52-58萬(wàn)億間，增速從2017年的18%以上壓降至2022年的11%以下。據中泰證券首席經(jīng)濟學(xué)家李迅雷估算，到2022年末，全國城投有息債務(wù)為51.96萬(wàn)億元。根據2023年3月財政部原部長(cháng)樓繼偉在《比較》雜志上發(fā)表的《新時(shí)代中國財政體系改革和未來(lái)展望》一文中表示，地方政府隱性債務(wù)余額數據沒(méi)有官方統計，市場(chǎng)估計在30萬(wàn)億-50萬(wàn)億元。2023年7月27日，瑞銀亞洲經(jīng)濟研究主管汪濤發(fā)文稱(chēng)，瑞銀估算我國2022年底地方融資平臺債務(wù)余額為59萬(wàn)億元（全都未計入地方政府顯性債務(wù)）。其中，估計約73%（43.07萬(wàn)億）的地方融資平臺債務(wù)屬于地方政府隱性債務(wù)，而其余部分則屬于商業(yè)性企業(yè)債務(wù)。此處需注意這些測算與實(shí)際情況可能存在偏差。表 4：關(guān)于隱性債務(wù)規模的測算
根據國際貨幣基金組織（IMF）提供的歷年債務(wù)規模數據可知（圖2）：2016-2021年地方政府顯性債務(wù)均低于隱性債務(wù)；從債務(wù)增長(cháng)率來(lái)看，盡管地方政府隱性債務(wù)在2016-2020年呈現出逐年遞減的態(tài)勢，但是隱性債務(wù)規模增長(cháng)率仍保持在14%以上?？紤]到地方政府隱性債務(wù)規模偏大，兩位數的增長(cháng)率每年會(huì )帶來(lái)較大的債務(wù)增量。
圖 2：2016-2021年地方政府隱性與顯性債務(wù)規模（單位：十億元）
目前我國的債務(wù)水平尚在可控和安全的范圍之內，但結構性壓力非常突出。
一是中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)結構不合理。政府債務(wù)包括中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)。在國際上，大部分國家都是中央政府的債務(wù)占比遠超地方政府，而我國地方政府債務(wù)卻遠高于中央（圖3）。截至2022年底，比較主要經(jīng)濟體中央政府的杠桿率水平，中國幾乎是最低的，大概維持在20%左右，反觀(guān)美國聯(lián)邦政府的杠桿水平已經(jīng)達到130%。但中國的地方債（含隱性地方債）占GDP的比例高達74%，應該是全球最高的。而美國只有28.8%，日本為36.6%，德國為20.9%，法國為9.4%。
圖 3：2022年政府杠桿率（單位：%）
這反映出地方政府受到的預算約束較弱，中央政府的預算約束較強。眾所周知，中央政府舉債的成本通常低于地方政府舉債的成本，相對于中央政府債務(wù)，地方政府債務(wù)的負擔狀況不容樂(lè )觀(guān)。財政科學(xué)研究院院長(cháng)劉尚希在第七屆中國債券論壇上也表示：“當前地方債規模偏高，從風(fēng)險管控的角度來(lái)說(shuō)，需警惕潛在風(fēng)險，所以有必要調整中央債和地方債的比例?！蔽磥?lái)可逐步提高國債在政府債務(wù)中的比重，降低地方債務(wù)比重，均衡政府債務(wù)的層級風(fēng)險。二是顯性債和隱性債結構不合理。根據中泰證券首席經(jīng)濟學(xué)家李迅雷對隱性債務(wù)的估算，截止2022年末，地方政府債務(wù)中僅有三分之一是顯性債務(wù)，另外三分之二則是隱性債務(wù)，且大部分通過(guò)城市投融資平臺進(jìn)行融資。地方政府顯性債務(wù)以政府直接債務(wù)為主，具體包括財政部代發(fā)債券、地方財政部門(mén)發(fā)行的債券、政府統借統還資金以及預算法規定的支出（如簽發(fā)行政事業(yè)單位人員工資及養老金形成的債務(wù)），融資成本低，透明度高，風(fēng)險性較小。而隱性債務(wù)通常是政府通過(guò)地方融資平臺，利用商業(yè)銀行主導的影子銀行體系進(jìn)行債務(wù)融資，融資的復雜不透明性和高融資成本相結合，使得地方政府隱性債務(wù)具有不可忽視的結構性風(fēng)險，在未來(lái)的債務(wù)償還過(guò)程中很可能演變?yōu)閭鶆?wù)違約危機。三是一般債和專(zhuān)項債結構不合理。地方政府發(fā)行債券分為一般債券和專(zhuān)項債券：一般債券是政府為緩解經(jīng)費不足發(fā)行的，以本地區的財政收入作為擔保，資金可用范圍更加廣泛，投資也更為多元化；專(zhuān)項債券，以項目建成后取得的收入作為保證，有固定的投資方向和投資項目，不能隨意用于其他地方，專(zhuān)項債不納入赤字?！蛾P(guān)于2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》顯示（表5），2023年地方一般債額度為0.72萬(wàn)億，地方專(zhuān)項債額度為3.8萬(wàn)億，新增地方債額度合計4.52萬(wàn)億，相比上年增加1500億。從占比來(lái)看，一般債占地方債額度的比重為15.9%，創(chuàng )出歷史新低。一般債比例在下降，而專(zhuān)項債占比則在提升。是由于近年來(lái)地方債務(wù)率快速上升且突破警戒線(xiàn)，地方債額度的擴張受到限制，而中央政府仍有加杠桿的空間，中央加杠桿意味著(zhù)要增加中央財政赤字。在給定赤字的情況下，中央財政赤字（即國債額度）可以多增，相應地方財政赤字（即一般債額度）要控制。在給定地方債額度的情況下，由于一般債額度被壓縮，專(zhuān)項債規模就穩中有升。表 5：國債、一般債、專(zhuān)項債額度變化情況（單位：億）數據來(lái)源：政府工作報告、預算報告
隨著(zhù)專(zhuān)項債的大規模發(fā)行，專(zhuān)項債資金的使用問(wèn)題逐漸暴露。專(zhuān)項債的要義在于項目收益與融資自求平衡。但一些地方通過(guò)做高收益的方式包裝發(fā)債造成項目現金流收入估算虛高，導致專(zhuān)項債券的還款來(lái)源實(shí)際上并沒(méi)有保證。審計署2020年審計報告披露，5個(gè)地區將204.67億元投向無(wú)收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂(yōu)。
業(yè)內對一般債、專(zhuān)項債的結構調整討論頗多，代表人物如前財政部長(cháng)樓繼偉。樓繼偉建議，需提高地方一般債占比，降低地方專(zhuān)項債占比。
我國地方政府性債務(wù)的不均衡性主要體現在地區和層級分布不均衡。
（一）地區橫向不均衡——中西部地區債務(wù)風(fēng)險遠高于東南部
我國中西部地區的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平遠遠落后于東部地區，實(shí)施公共建設需求也大，但財政收入有限，因此財政壓力大，對融資借款的依賴(lài)性強，隱性債務(wù)問(wèn)題也就更為嚴重，產(chǎn)生了橫向的不均衡。
根據企業(yè)預警通公布數據（表6），從2022年省級政府的寬口徑負債率來(lái)看，共有11個(gè)省份超過(guò)90%，其中，東部地區僅2個(gè)，中西部地區則出現了9個(gè)省份；從寬口徑債務(wù)率來(lái)看，共20個(gè)省份超過(guò)債務(wù)率紅線(xiàn)，其中東部有6個(gè)省份債務(wù)率超過(guò)300%，除天津市外，其余5個(gè)省份均略高于300%，中西部省份幾乎全軍覆沒(méi)，7個(gè)省份的債務(wù)率甚至超過(guò)500%；從財政自給率來(lái)看，東部債務(wù)較為嚴重的省份，財政自給率均超過(guò)平均水平40%，對上級財政的依賴(lài)較小，而中西部省份總體低于平均水平，地方政府收入與支出不成比例，更容易陷入地方政府債務(wù)危機?？傮w來(lái)看，東部地區的地方政府債務(wù)風(fēng)險要顯著(zhù)低于中西部地區。由此我們可以得出，中國政府債務(wù)的分布具有鮮明的異質(zhì)性，中西部地區的政府債務(wù)壓力相對更高，東部地區的政府債務(wù)壓力相對較低。
表 6：2022年中國省級地方政府債務(wù)概況
注釋?zhuān)涸谏媳碇?，寬口徑負債率高?/span>90%、寬口徑債務(wù)率高于300%、財政自給率低于40%的省份，相關(guān)數據用陰影標準。
（二）層級縱向不均衡——市、區縣級政府償債壓力遠超省級政府
由于省級以下地方經(jīng)濟不夠發(fā)達，財政收入來(lái)源少，加上由于我國的行政發(fā)包體制，地方政府債券的發(fā)行規模只能由上級政府來(lái)決定，市、區縣級政府沒(méi)有權力發(fā)行債券，而同時(shí)行政級別低的政府越要承擔著(zhù)沉重的建設責任，因此財政收支的矛盾更為突出，這就導致市、區縣級地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險和還債壓力遠超省級政府，造成了縱向的不均衡。具體體現在以下幾個(gè)方面：一是市、區縣級政府城投債規模遠高于省級。根據Wind數據統計，2023年上半年，地市級和區縣級主體仍是城投債發(fā)行主力，發(fā)債城投企業(yè)中，地市級主體占35.71%，區縣級主體占50.06%；地市級和區縣級主體城投債發(fā)行規模合計占81.54%，發(fā)行規模同比有所增長(cháng)。二是市、區縣級城投債中“借新還舊債”占比高于省級。“借新還舊債”用途主要用于償還即將到期的有息負債本金及利息。2023年1-5月城投發(fā)行的公募債中，市級、區縣級平臺“借新還舊債”發(fā)行數量占比分別為67.9%、65.8%，明顯高于省級的44.7%。由此可見(jiàn)，省級平臺的發(fā)債資金用途限制明顯比市級、區縣平臺寬松，市級、區縣平臺償債壓力更重。三是區縣級平臺償債指標弱化更加明顯。根據Wind和安信證券研究中心的統計數據來(lái)看，2022年區縣平臺平均資產(chǎn)負債率上行0.8%，大于省和市級的0.1%和0.5%；區縣平臺平均短期有息負債占比上行3.1%，大于省和市級1%左右的上行幅度，從絕對值看區縣平均短期有息負債占比也達到29.5%，明顯高于省和市級。市、區縣級政府通過(guò)城投平臺發(fā)債的規模高于省級，但償債能力卻不足，尤其是區縣級政府，由于區縣級融資平臺力量較弱，有些是空殼公司，有些沒(méi)有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，許多平臺開(kāi)展的主營(yíng)業(yè)務(wù)也不多，償債能力有限。同時(shí)，區縣級政府需要承擔絕大多數公共服務(wù)、公共設施的支出，很容易產(chǎn)生收支缺口。從省、市、區縣三級的情況來(lái)看，區縣級政府面臨著(zhù)更大償債壓力。
從隱債清零情況來(lái)看，根據我們檢索統計，截至2022年底，廣東和北京分別于2021年、2022年實(shí)現全域清零。上海雖暫未公開(kāi)宣布完成全域清零任務(wù)，但浦東、奉賢、崇明、金山、松江和閔行這6區已在2022年宣布實(shí)現隱性債務(wù)清零。江蘇、內蒙古、青海等地實(shí)現局部清零。從隱債化解進(jìn)度情況來(lái)看，截至2022年底，廣西、寧夏隱債規模已化解50%以上，另有多地超額完成了2022年化債任務(wù)。根據全國各地2022年預算執行報告或政府工作報告統計（表7），45個(gè)地級市在預算執行報告或政府工作報告中提及完成年度化債任務(wù)，主要分布在江蘇、四川、內蒙古、陜西、湖南等省份。其中，江蘇是提及完成化債任務(wù)最多的省份，包括南通、常州、鹽城、泰州、南京、無(wú)錫、揚州、淮安、宿遷、鎮江共10個(gè)地級市，其次是四川，7個(gè)地級市提及完成化債任務(wù)。資源型省份內蒙古和陜西化債也較為積極，分別有5個(gè)、4個(gè)地級市提及完成年度化債任務(wù)。值得注意的是，23個(gè)地級市明確表示超額完成化債任務(wù)，主要分布在江蘇、陜西、四川等省份。資料來(lái)源：政府預算執行報告、政府工作報告、安信證券研究中心注釋?zhuān)?/span>*表示超額完成，**表示由政府工作報告披露
32個(gè)地級市在預算執行報告中披露了隱債化解規模，主要分布在內蒙古、貴州、遼寧、吉林、河北等省份（表8）。表 8：披露化債規模的32個(gè)地級市
資料來(lái)源：政府預算執行報告，安信證券研究中心
根據以上資料判斷，截至2022年末，地方政府隱性債務(wù)總體化解進(jìn)度應該在33%-50%之間，化解規模在4-7萬(wàn)億元左右。結合2022年12月19日，財政部長(cháng)劉昆在《學(xué)習時(shí)報》中披露“地方隱性債務(wù)減少1/3以上”。不難看出，隱債化解工作正如火如荼地進(jìn)行，且卓有成效。
（二）部分地區債務(wù)化解不及預期
近兩年，中西部地區城投債有關(guān)的負面消息層出不窮。2022年8月，“19蘭州城投PPN008”發(fā)生技術(shù)性違約；2022年底，遵義道橋156億銀行貸款宣布展期20年；2022年9月至2023年2月，柳州城投累計5張商業(yè)票據發(fā)生逾期。貴州省人民政府發(fā)展研究中心在調研地方政府債務(wù)后更是得出了“受制于財力水平有限，化債工作推進(jìn)異常艱難，僅靠自身能力已無(wú)法得到有效解決”的結論。
同時(shí)，不少省份在預算執行報告中指出化債存在的問(wèn)題（表9）。如河南、新疆、貴州、甘肅、四川等均有提及部分縣（市、區）債務(wù)負擔較重、債務(wù)風(fēng)險等級較高、債務(wù)還本付息進(jìn)入高峰期等。
表 9：部分省份的地方預算執行報告中指出化債存在問(wèn)題
（三）個(gè)別地區化債存在違法違規現象
一些地方和單位的領(lǐng)導干部政績(jì)觀(guān)存在偏差，紀律觀(guān)念不嚴，嚴重影響了隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作成效。
1.隱性債務(wù)違法違規化債主要類(lèi)型
個(gè)別省市在化債過(guò)程中存在違規違法行為，除違規新增隱性債務(wù)外，還包括隱債數據及化債數據不實(shí)、借新還舊、少數化債不力、多報/漏報隱債等（圖4）。
圖 4：隱性債務(wù)違法違規化債主要類(lèi)型
為推動(dòng)有關(guān)地方和部門(mén)切實(shí)開(kāi)展問(wèn)責工作，財政部和審計署分別在相關(guān)報告中披露各地政府隱性債務(wù)案例以發(fā)揮警示教育作用（附件1）。2022年5月18日，財政部集中通報八起地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例，涉及新增隱性債務(wù)、隱性債務(wù)化解不實(shí)等行為。安徽省安慶市化債不實(shí)371.76億元、新增隱性債務(wù)3.5億元；河南省信陽(yáng)市浉河區假借醫院采購藥品名義新增隱性債務(wù)2.5億元；貴州省興義市通過(guò)國有企業(yè)舉債融資新增隱性債務(wù)2.99億元；江西省貴溪市通過(guò)融資平臺公司募集資金用于市政建設支出新增隱性債務(wù)1.7億元；湖南省寧鄉市新增隱性債務(wù)11.24億元、化債不實(shí)4.17億元；河南省孟州市借政府購買(mǎi)服務(wù)名義新增隱性債務(wù)4億元；浙江省湖州經(jīng)濟技術(shù)開(kāi)發(fā)區通過(guò)占用國有企業(yè)資金方式新增隱性債務(wù)15.95億元；甘肅省蘭州市七里河區欠付公益性項目工程款新增隱性債務(wù)1.55億元。這也是財政部自2018年11月之后，再次在其網(wǎng)站上對違規舉債案例進(jìn)行披露。同年7月29日，財政部又發(fā)布《關(guān)于融資平臺公司違法違規融資新增地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責典型案例的通報》，通報八起新增地方政府隱性債務(wù)典型案例。陜西省延安市新區投資開(kāi)發(fā)建設有限公司、延安新區市政公用有限公司通過(guò)代政府借款等方式違法違規融資36.8億元；黑龍江省牡丹江市城市投資集團有限公司通過(guò)政府承諾方式違法違規融資18億元；貴州省遵義市新區建投集團有限公司通過(guò)政府部門(mén)擔保方式違法違規融資3億元；江蘇省原洪澤縣城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司通過(guò)抵押公益性資產(chǎn)發(fā)債方式違法違規融資10億元；安徽省池州金達建設投資有限公司通過(guò)質(zhì)押政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議約定的應收賬款方式違法違規融資5億元；山東省原沂南縣城鄉建設發(fā)展有限公司通過(guò)以財政資金為還款來(lái)源發(fā)債方式違法違規融資5億元；江西省樂(lè )平市古戲臺投資管理有限公司、原樂(lè )平市國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司通過(guò)抵押儲備土地和公益性資產(chǎn)方式違法違規融資4億元；重慶市黔江區城市建設投資（集團）有限公司通過(guò)財政擔保方式違法違規融資0.55億元。審計署在2017年和2018年國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計結果中提及防范化解重大風(fēng)險，其中披露了個(gè)別地方政府該季度違規新增隱性債務(wù)情況。2017第三季度，江西、陜西、甘肅、湖南、海南5個(gè)省的5個(gè)市縣通過(guò)出具承諾函等違規舉借政府性債務(wù)64.32億元；2017第四季度，5個(gè)省的6個(gè)市縣通過(guò)違規出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類(lèi)政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等方式變相舉債，形成政府隱性債務(wù)154.22億元；2018第二季度，6個(gè)省的9個(gè)市縣（區）以簽訂政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等方式，形成地方政府隱性債務(wù)88.63億元；2018第一季度，黑龍江省大慶市、重慶市南岸區通過(guò)向企業(yè)借款等方式違規舉借政府性債務(wù)19.7億元；2018第二季度，6個(gè)省的9個(gè)市縣（區）以簽訂政府購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等方式，形成地方政府隱性債務(wù)88.63億元；2018第三季度，4個(gè)省的4個(gè)地區以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務(wù)30.01億元。在這種警示作用下，有關(guān)地方和部門(mén)也主動(dòng)開(kāi)展問(wèn)責工作，根據《財政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）〉的通知》（財預〔2018〕209號）的相關(guān)規定公開(kāi)通報轄區內的違法違規化債情況。2020年1月，遼寧省本溪市公開(kāi)通報高新區管委會(huì )、市住房城鄉建設局在地方政府隱性債務(wù)申報工作中存在漏報、錯報等問(wèn)題。按照《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號）、《財政部 發(fā)展改革委 人民銀行 審計署 銀保監會(huì ) 證監會(huì )關(guān)于規范做好地方政府隱性債務(wù)變動(dòng)統計工作的通知》（財預〔2019〕158號）精神和2020年1月19日市政府第55次常務(wù)會(huì )議決定，對高新區管委會(huì )、市住房城鄉建設局在全市范圍內給予通報批評，并責令高新區管委會(huì )、市住房城鄉建設局對下屬責任單位漏報、錯報等問(wèn)題立即糾正、限期整改。2022年5月，廣西省德?？h人民政府公開(kāi)縣內隱性債務(wù)化解不實(shí)問(wèn)責情況：2019至2020年期間，廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司存在將實(shí)為“借新還舊”在財政部監測平臺錄為債務(wù)化解，導致隱性債務(wù)化解不實(shí)。依法對廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司進(jìn)行通報批評，同時(shí)，由廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司向德?？h人民政府作出深刻書(shū)面檢查；對德?？h財政局時(shí)任黨組書(shū)記、局長(cháng)農某某同志進(jìn)行批評教育；對德?？h財政局時(shí)任總會(huì )計師朱某某同志進(jìn)行批評教育；對廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司董事長(cháng)農某某同志進(jìn)行誡勉；對廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司時(shí)任董事、副總經(jīng)理農某某同志進(jìn)行談話(huà)提醒；對廣西德?？h銀發(fā)投資集團有限公司時(shí)任董事、財務(wù)總監陸某某進(jìn)行批評教育。2023年1月，廣西市田東縣通報財政部廣西監管局在2021年上半年隱性債務(wù)變動(dòng)核查中發(fā)現，廣西田東現代農業(yè)投資有限責任公司在承擔田東縣易地扶貧搬遷平洪安置點(diǎn)配套學(xué)校二期建設項目債務(wù)化解工作中，化債不實(shí)。根據中央、自治區的有關(guān)規定，田東縣人民政府對廣西田東現代農業(yè)投資有限責任公司進(jìn)行通報批評。附件1：部分地區政府違法違規化債案例
