上期回顧：原創(chuàng )丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題三：地方政府性債務(wù)現狀
下期預告：原創(chuàng )丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題五：地方隱性債務(wù)化解的總體思路
（一）宏觀(guān)層面：財權與事權的不匹配
我國隱性債務(wù)滋生的根本原因之一是地方政府的財權與事權不匹配，通俗來(lái)說(shuō)就是“財權上收、事權下移”或“錢(qián)少事多”。從財權方面來(lái)看，地方政府主要依靠稅收、債券、土地出讓以及中央對地方的轉移支付等獲得合法收入。自分稅制改革以來(lái)，地方政府的財權逐漸萎縮。另外，從2018年我國開(kāi)始出臺一系列大規模的減稅降費政策，據全國稅務(wù)工作會(huì )議透露，僅2020年新增減稅降費就超過(guò)2.5萬(wàn)億元。減稅降費對財政收入的激勵作用遠遠小于抑制作用，這使得地方政府的財政收入急劇減少。新《預算法》只允許地方政府進(jìn)行限額內的發(fā)債，加上目前我國的土地資源面臨緊缺，與之息息相關(guān)的土地出讓收入并不具有穩定性。在這種情況下，地方政府為了應對事權壓力，只能選擇通過(guò)融資平臺、不正規的PPP等方式獲取表外收入。從事權方面來(lái)看，地方政府承攬了包括除國防、外交之外一切與民生相關(guān)的事項的支出責任，地方財政本就不堪重負。在此情況下，中央仍然在不斷地向地方政府財政施加壓力。例如，近十年的棚戶(hù)區改造以及精準扶貧，都對地方政府的投資建設支出提出了較高的要求，然而由于中央政府很少提供直接的配套資金，最終支出負擔還是落在了地方政府身上。尤其受疫情等不可控因素影響，地方政府自生財力下滑嚴重，中央轉移支付捉襟見(jiàn)肘，但地方“六穩”、“六?！眽毫Υ?，剛性支出不減反增，地方政府加碼“基建”，項目資金來(lái)源及地方債務(wù)問(wèn)題雪上加霜。財權與事權的不匹配導致地方政府債務(wù)規模不斷膨脹，制約了地方政府治理水平的提升和地方政府債務(wù)有效治理機制的形成，進(jìn)一步加劇地方財政支出的緊張局面及對債務(wù)融資的依賴(lài)。（二）中觀(guān)層面：考核制度片面+問(wèn)責制度不清我國政府的考核一直以來(lái)都以經(jīng)濟指標為主，導致地方官員之間產(chǎn)生了“晉升錦標賽”。各地方政府官員出于自身晉升利益考慮，不顧預算限制，大力舉債開(kāi)展投資建設。加上我國政府官員的任期一般只有五年，往往在債務(wù)期限屆滿(mǎn)之前就已調任，而新官不理舊賬已經(jīng)成為常態(tài)。官員任期和債務(wù)期限的不匹配使得地方政府官員缺乏債務(wù)風(fēng)險意識，隱性債務(wù)逐漸積累。雖然我國早在2017年召開(kāi)的第五次全國金融工作會(huì )議明確提出，對于非法舉債行為啟用終身問(wèn)責制。但實(shí)踐中未能有效落實(shí)，缺少立法強有力的回應和配套制度的保障。首先，現行制度未明確責任主體、追責主體的權利與義務(wù)、追責程序、豁免事由，缺少對相關(guān)職責內容及問(wèn)責方式的明確界定。其次，監管機構權責劃分不明。地方政府債務(wù)的監管涉及到財政、人大、發(fā)改委、審計、人民銀行和銀保監會(huì )等部門(mén)機構，但沒(méi)有相應的制度對這些機構的職責劃分、議事規則、銜接方式等做出規定，以致責任不清。財政部、人民銀行和銀保監會(huì )雖然獨立于地方政府但是監管乏力。（三）微觀(guān)層面：預算軟約束導致存在中央“兜底”預期不同于國外的破產(chǎn)制度，在我國，中央政府有對資不抵債的地方政府進(jìn)行兜底的傳統。這也就使得地方政府普遍存在著(zhù)對中央兜底的預期，忽視自身的償還能力，盲目地突破預算進(jìn)行違規舉債，最終將債務(wù)轉嫁給中央政府。雖然近年來(lái)，我國提出了中央政府對地方債務(wù)“不救助”原則，要打消地方政府和金融機構對中央政府進(jìn)行債務(wù)兜底的期望。然而由于我國地方政府并不具有完全的獨立性，一方面地方政府并不能完全離開(kāi)中央的救助獨立生存，另一方面地方政府的財政風(fēng)險最終會(huì )通過(guò)系統性的傳導危及中央政府，因此要實(shí)現預算剛性無(wú)法一蹴而就。從目前已頒布的政策就可窺見(jiàn)一二，如《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕43號）強調“地方政府對其舉借的債務(wù)負有償還責任，中央政府實(shí)行不救助原則”，但當地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險迫近時(shí)，又出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號），指出“市縣政府統籌本級財力仍無(wú)法解決到期債務(wù)償債缺口并且影響政府正常運轉或經(jīng)濟社會(huì )穩定的，可以向省級債務(wù)應急領(lǐng)導小組申請救助”。這無(wú)疑堅定了地方政府和債權人對上級政府最終“兜底”的認知，對地方政府隱性債務(wù)擴張產(chǎn)生政策激勵。總之，預算軟約束可以說(shuō)是地方政府隱性債務(wù)得以產(chǎn)生和發(fā)展的保護傘。
（一）化解堵點(diǎn)—隱性債務(wù)來(lái)源復雜且隱蔽性強
國家發(fā)改委投資所研究員吳亞平表示：“隱性債務(wù)的來(lái)源比較復雜，城投公司債務(wù)是主要來(lái)源，但除此之外還有部分來(lái)自于拖欠工程款、墊資承包、附帶保本保息等條件的產(chǎn)業(yè)基金、違規擔保等?！钡胤秸[性債務(wù)來(lái)源涉及市場(chǎng)主體較多，逐筆拆解來(lái)確定債權債務(wù)關(guān)系難度較大，且舉債渠道具有隱蔽性的特點(diǎn)，因而在化解隱性債務(wù)時(shí)，難以有效的切斷舉債來(lái)源。加之，我國地方政府隱性債務(wù)數據隱蔽性強，目前我國可以查詢(xún)到的較為完整的地方政府隱性債務(wù)數據最晚見(jiàn)于2013年，而其后可獲得的數據幾乎都是由一些機構或者學(xué)者估算出來(lái)的。對于我國地方政府而言，隱性債務(wù)的數據較為敏感，因為無(wú)論是中央政府還是普通民眾，都在一定程度上將地方政府的負債情況與執政能力聯(lián)系在一起。加上受“政治錦標賽”的驅動(dòng)，各地方政府之間相互進(jìn)行著(zhù)比較和博弈，在公開(kāi)隱性債務(wù)信息方面仍然十分謹慎。另外目前我國也還沒(méi)有一個(gè)統一的隱性債務(wù)信息公開(kāi)平臺，缺乏對隱性債務(wù)的全面監督。（二）化解痛點(diǎn)—內部監管及外部監督不到位從內部監管來(lái)看，隱性債務(wù)監管體系不夠完善，存在多頭管理的現象。由于融資主體的多樣化及融資渠道的隱蔽化，地方政府隱性債務(wù)的監管機構往往涉及財政、銀保監會(huì )、發(fā)改委、國資委及農業(yè)等部門(mén)。各個(gè)監管部門(mén)尚未形成合力來(lái)有效作用于地方政府隱性債務(wù)，權責劃分不夠清晰，使得隱性債務(wù)化解難度大增。從外部監督來(lái)看，隱性債務(wù)信息不透明制約了市場(chǎng)約束力。我國當前尚未建立起完善的隱性債務(wù)監測和預警平臺，大部分隱性債務(wù)規模、口徑等相關(guān)數據依賴(lài)于學(xué)者和機構預測，所得數據缺乏說(shuō)服力。而隱性債務(wù)信息是公眾和金融機構等外部投資者判斷政府風(fēng)險水平及公信力、監督政府舉債活動(dòng)的重要依據。隱性債務(wù)信息的不透明，削弱了市場(chǎng)約束力，導致了地方政府化解隱性債務(wù)無(wú)法做到事前、事中監督，僅能做到事后治理。2018年，財政部下發(fā)文件組織地方政府對隱性債務(wù)進(jìn)行統計填報。這種排查工作雖然能夠起到一定的作用，但也難以保證地方政府上報數據的真實(shí)性和全面性。再者，目前我國對地方政府債務(wù)有約束作用的法律僅限于《預算法》和《擔保法》，其他規章制度對于特定舉債行為的規定不具體且法律效力低，約束力度小，對過(guò)度舉債、違規擔保等缺乏問(wèn)責和處罰機制。（三）化解難點(diǎn)—市場(chǎng)地位不對等，地方政府承擔過(guò)度風(fēng)險地方政府在市場(chǎng)活動(dòng)中與金融機構、融資平臺以及社會(huì )資本的不對等關(guān)系使得地方政府過(guò)度承擔債務(wù)風(fēng)險。在地方政府與金融機構的關(guān)系中，地方政府能夠利用自己的行政地位，通過(guò)金融管制或干預，參與到金融機構的貸款決策中。金融機構也天然地抱有財政兜底的期望，因此即使地方政府在很多方面并不能達到市場(chǎng)要求，金融機構仍然更愿意貸款給地方政府而非其他市場(chǎng)主體，刺激了地方政府舉債，無(wú)形中加重了地方政府債務(wù)負擔。在地方政府與融資平臺的關(guān)系中，融資平臺是因地方政府而設，只能聽(tīng)命于地方政府，自身資產(chǎn)質(zhì)量較差，造血能力不足，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理和項目投資，導致隱性債務(wù)償還率低，風(fēng)險不斷積累，可最終的債務(wù)風(fēng)險都傳遞給了地方政府。我們一直反復強調“城投信仰”、“金身不破”、“政府兜底”，其實(shí)這是大家基于對政府信用的認可，地方政府不會(huì )任由平臺陷入違約風(fēng)波，這也導致了融資平臺愿意超出自身能力舉債。在地方政府與社會(huì )資本的關(guān)系中，社會(huì )資本掌握著(zhù)投資建設所需要的信息、資源、技術(shù)等，有權利選擇使他們收益最大化的項目。因此在雙方談判的過(guò)程中，能夠輕易地制衡地方政府，迫使他們就投資規模、項目期限以及保底標準做出妥協(xié)和讓步，最終將債務(wù)風(fēng)險轉移給地方政府。（四）化解的弱點(diǎn)—融資平臺自身能力有限城投公司（地方政府融資平臺泛稱(chēng)）是地方政府隱性債務(wù)的重要承載主體，也是化解地方政府隱性債務(wù)的主力軍。雖然國家明確表示要剝離地方融資平臺的政府融資職能，但地方融資平臺與政府的關(guān)系仍然密不可分，“城投信仰”依然存在。然而城投公司自身的償債能力有限，對政府救助依賴(lài)性強，是隱性債務(wù)化解的一大弱點(diǎn)。從資產(chǎn)構成來(lái)看，由于大多數城投公司是由政府通過(guò)財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)成立，甚至包括注入公立學(xué)校、公立醫院、公共文化設施、公園、公共廣場(chǎng)、機關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設施、非收費管網(wǎng)設施等公益性資產(chǎn)，因而城投公司天生便存在有效資產(chǎn)不足的局面。同時(shí)由于城投公司從事的業(yè)務(wù)主要是公益性或準公益性項目的建設投資運營(yíng)，這些資產(chǎn)受建設周期長(cháng)、政府回購慢、回報率低等因素影響，短期內難以變現。因而，城投賬面上趴著(zhù)大量的存貨、應收賬款等變現能力差的資產(chǎn)。從資產(chǎn)流動(dòng)性來(lái)看，由于地方城投公司有較高比例資產(chǎn)是為了進(jìn)行融資而承擔了較大金額的對外擔保責任，處于受限狀態(tài)，這些資產(chǎn)不僅難以變現，而且由于占比較高使得城投公司無(wú)法通過(guò)追加資產(chǎn)質(zhì)押、抵押擔保而獲得續貸或展期，因而再融資能力較差。此外，不同區域城投之間的資產(chǎn)變現能力差存在差別，欠發(fā)達地區由于經(jīng)濟活躍度低，基礎設施等資產(chǎn)流動(dòng)性要弱于發(fā)達地區。從資產(chǎn)收益來(lái)看，由于多數地方城投公司的資金投向以公益性項目或準公益性項目為主，這些項目本身能夠產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)收益十分有限，同時(shí)多數城投公司為擴大融資額度而被動(dòng)注入了大規模的公益性資產(chǎn)，這也大大拉低了資產(chǎn)的收益率。根據粵開(kāi)證券提供的數據來(lái)看，2022年城投平臺資產(chǎn)收益率中位數不足1%，與一般企業(yè)債相比財務(wù)數據上并不具有投資吸引力。凈資產(chǎn)收益率的中位數從2014年的2.9%下降至2022年的1.3%，總資產(chǎn)收益率的中位數從2014年的1.5%下降到2022年的0.6%，資產(chǎn)質(zhì)量表現較差。城投公司的誕生不是自主市場(chǎng)選擇的結果，而是行政化的結果。在長(cháng)期發(fā)展過(guò)程中，地方政府過(guò)于強調融資、建設，而忽視公司發(fā)展的需求，使城投公司失去造血能力，主要體現在以下幾個(gè)方面：第一，政企關(guān)系不清。從組建的過(guò)程來(lái)看，城投公司就形同地方政府的機關(guān)部門(mén)，受行政式管理。所以，大多數城投公司并不是嚴格意義上的獨立市場(chǎng)主體，在很多經(jīng)營(yíng)決策上，依然由政府說(shuō)了算。城投公司的經(jīng)營(yíng)目標、經(jīng)營(yíng)計劃、重大工作、融資需求、投資指向無(wú)一不是來(lái)源于地方政府，以行政命令代替公司的董事會(huì )、經(jīng)理層，代替公司的管理體系。這樣一來(lái)，城投公司就習慣于聽(tīng)命令、看通知，而疏于公司治理、經(jīng)營(yíng)、管理，自然也就不具備獨立的市場(chǎng)化生存能力。第二，資源代替了能力。區縣城投公司長(cháng)期以來(lái)是依靠地方政府注入的資源、資產(chǎn)、資本、資金獲得發(fā)展空間。地方政府將可以融資的房屋、土地等資產(chǎn)注入城投公司，壯大資產(chǎn)規模，增強融資能力。這個(gè)過(guò)程中城投公司也養成了“看米下鍋”的模式，對地方財政極端依賴(lài)，缺乏市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)能力，依賴(lài)資源而缺乏能力。第三，人才支撐缺失，公司管理松散。長(cháng)期以來(lái)，地方政府把城投公司當作事務(wù)性部門(mén)管理的習慣，導致城投公司缺乏市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)意識，對人才隊伍建設不夠重視。一方面，人力資源管理工作具有較為濃厚的行政化色彩，人員聘用及選拔過(guò)程標準不合理，晉升渠道較為狹窄；另一方面缺乏精通企業(yè)管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的人才，這使得在開(kāi)展市場(chǎng)化運營(yíng)活動(dòng)期間對經(jīng)營(yíng)風(fēng)險問(wèn)題把握不夠，管理職責落實(shí)不到位、專(zhuān)業(yè)的資本運作、項目運作、營(yíng)銷(xiāo)等各方面進(jìn)度緩慢。人才的匱乏，必然會(huì )導致城投公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設環(huán)節伴隨著(zhù)一定程度的風(fēng)險。第四，市場(chǎng)化運作能力差。依托于政府，城投公司公司往往缺乏完善的法人治理機制，缺乏健全的組織架構，缺乏科學(xué)合理的授權經(jīng)營(yíng)機制，缺乏規范的政府性項目投融資機制等，使得其在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中受體制約束過(guò)多，靈活度缺失，運營(yíng)效率低。一方面，項目決策流程較為復雜，管理效率不高，容易產(chǎn)生資源浪費問(wèn)題；另一方面，公司法人治理結構處于政府控制的狀態(tài)，公司的權力機構、決策機構、執行機構之間的制衡關(guān)系失控，造成在公司法人治理機構中，董事會(huì )的決策職能被削弱。
