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“防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制”何解？

 2015年1月1日是地方債歷史上的一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻。在此之前，2014年修訂通過(guò)的預算法提出，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除該款規定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。 

 新預算法于2015年1月1日起施行，也就意味著(zhù)從2015年起地方政府的舉債方式只有發(fā)行地方政府債券一種，其他舉債方式均不合法。但實(shí)踐中，地方政府違法違規舉債仍存在，尤其是通過(guò)PPP、政府購買(mǎi)服務(wù)、政府投資基金等新方式舉債。這些債務(wù)因為并未納入預算，被稱(chēng)為隱性債務(wù)。

從2017年起，隱性債務(wù)的問(wèn)題引起中央重視，中央會(huì )議多次提及隱性債務(wù)風(fēng)險及化解的問(wèn)題。2017年7月14日-15日召開(kāi)的全國金融工作會(huì )議強調，各級地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jì)觀(guān)，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責，倒查責任。

2017年7月24日召開(kāi)的中央政治局會(huì )議強調，要積極穩妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量。這也是中央會(huì )議首次提出“隱性債務(wù)”一詞，以此為開(kāi)端隱性債務(wù)監管進(jìn)入強監管時(shí)代。

2021年12月召開(kāi)的全國財政工作會(huì )議指出，對化債不實(shí)、新增隱性債務(wù)的要嚴肅問(wèn)責，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制。據記者檢索，這是監管部門(mén)首次提出這一長(cháng)效機制，此后財政部及中央預決算報告也多次提到這一機制。

值得注意的是，在2021年、2022年用的詞是“完善”，也就是長(cháng)效機制已初步建立了，但還需完善。某種程度上，2017年-2021年關(guān)于隱性債務(wù)強監管的措施可視為“防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制”的具體內容，包括遏制增量、開(kāi)好前門(mén)、化解存量、強化問(wèn)責、平臺轉型等。

其中化解存量是重中之重。據記者了解，2018年8月監管部門(mén)已完成了對隱性債務(wù)的統計。諸多地方公布了隱性債務(wù)化解方案，大多要求在5-10年間將隱性債務(wù)化解完畢。

據記者了解，化解方式包括六類(lèi)：直接安排財政資金償還；出讓政府股權以及經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)權益償還；利用項目結轉資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；合規轉化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；通過(guò)借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

隱性債務(wù)存量化解的效果是顯著(zhù)的。2021年后，廣東省、北京市等地區完成隱性債務(wù)清零。2021年11月24日召開(kāi)的國常會(huì )指出，地方債務(wù)管理取得積極成效，隱性債務(wù)減少，政府總體杠桿率穩中有降。

2022年12月，時(shí)任財政部部長(cháng)劉昆在學(xué)習時(shí)報上發(fā)表文章稱(chēng)，這些年，我們堅持底線(xiàn)思維，統籌發(fā)展和安全，政府法定債務(wù)余額與國內生產(chǎn)總值之比控制在50%以下，地方隱性債務(wù)減少1/3以上，財政狀況健康、安全，為應對新的風(fēng)險挑戰留出足夠空間。

新機制的方向

令市場(chǎng)困惑的是，在隱性債務(wù)減少的同時(shí)，今年上半年一些地方城投債券出現技術(shù)性違約，顯示地方債務(wù)壓力仍然較大。究其原因，隱性債務(wù)減少的同時(shí)，地方非隱性債務(wù)仍在擴張，由此導致地方政府全口徑債務(wù)出現增長(cháng)。

這就涉及地方債的分類(lèi)。地方債可分為政府債務(wù)、隱性債務(wù)、需要關(guān)注的債務(wù)、平臺公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。各類(lèi)債務(wù)概念較為復雜，但從前至后政府承擔的還款責任越來(lái)越弱。

總體看，地方政府債務(wù)納入預算管理，也被稱(chēng)為“顯性債務(wù)”、地方政府法定債務(wù)，其管理相對規范，屬于“開(kāi)前門(mén)”的范疇，近年來(lái)增長(cháng)較快。截至11月2日，地方政府債務(wù)余額約40萬(wàn)億，相比2014增長(cháng)了24萬(wàn)億。地方政府法定債務(wù)的擴張導致地方付息壓力增長(cháng)，由此可能削弱地方對隱性債務(wù)的支持力度。

隱性債務(wù)要求“化存控增”，也是監管的重點(diǎn)?！?0年化債”的要求疊加賣(mài)地收入大降，地方更多通過(guò)隱性債務(wù)轉化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)、借新還舊等方式化解隱性債務(wù)，但其中可能存在虛假化債，導致隱性債務(wù)的規模偏低。

比如玉溪市曾披露，2019年7月，紅塔區國資公司向上海證券交易所申請非公開(kāi)發(fā)行公司私募債，用“借新還舊”的方式償還2016年發(fā)行的債券4.97億元，并將此視為隱性債務(wù)已化解。但按照監管部門(mén)規定，隱性債務(wù)借新還舊只是拉長(cháng)期限，并不改變隱性債務(wù)余額，“新債”也要視為隱性債務(wù)。

關(guān)注類(lèi)債務(wù)及經(jīng)營(yíng)性債務(wù)不在嚴監管的范疇內，導致二者增長(cháng)較快。南方省份某區縣債務(wù)辦人士表示，對比2018年8月建立債務(wù)監測系統時(shí)，隱性債務(wù)雖未增長(cháng)，但關(guān)注類(lèi)債務(wù)和經(jīng)營(yíng)性債務(wù)增長(cháng)較快。平臺公司實(shí)際上以新增經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的名義進(jìn)行隱性債務(wù)的還本付息，但經(jīng)營(yíng)性債務(wù)很難達到界定標準，即對應經(jīng)營(yíng)性項目、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和覆蓋債務(wù)本息的經(jīng)營(yíng)性收入。

簡(jiǎn)言之，新形勢下化解地方債風(fēng)險，不能只盯著(zhù)隱性債務(wù)，而需關(guān)注全口徑債務(wù)。今年8月時(shí)任財政部部長(cháng)的劉昆在全國人大常委會(huì )作報告時(shí)表示，穩步推進(jìn)地方政府債務(wù)合并監管，推動(dòng)建立統一的長(cháng)效監管制度框架。此次中央金融工作會(huì )議指出，建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結構。

東方金誠首席宏觀(guān)分析師王青表示，這意味著(zhù)繼地方政府顯性債務(wù)、地方政府隱性債務(wù)之后，地方城投平臺各類(lèi)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)也將全部納入風(fēng)險防范化解范圍，即對地方債務(wù)嚴格實(shí)行全口徑管理。

一些地方已有探索。江蘇省審計廳今年7月公布的《2022年度省級預算執行和其他財政收支情況審計結果》在回顧2022年工作時(shí)表示，江蘇在全國率先建立覆蓋政府債務(wù)、政府隱性債務(wù)、融資平臺公司經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的全口徑債務(wù)管理體系。

江蘇省提出，各地政府應當加強融資平臺公司全口徑債務(wù)監測管控，全面摸清融資平臺公司政府隱性債務(wù)、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)和或有負債底數。地區年度新增經(jīng)營(yíng)性債務(wù)融資規模，原則上要與地區名義經(jīng)濟增速、項目投資資金需求、預期回報水平和對應融資主體的償債能力相匹配。

此前主要由財政部門(mén)負責隱性債務(wù)的監管，而在“防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制”下，可能會(huì )有更多部門(mén)參與化債，形成央地協(xié)調、不同部門(mén)分工合作的監管新框架。

長(cháng)期以來(lái)，地方債牽涉到中央和地方關(guān)系，一些研究認為，分稅制改革下地方財力不足、地方承擔過(guò)多事權是地方債形成的重要原因。與此同時(shí)，地方債務(wù)涉及財政、發(fā)改、金融監管等部門(mén)，監管政策的不統一導致了監管空白和監管套利。

但未來(lái)一段時(shí)間監管協(xié)調將會(huì )強化。今年8月時(shí)任財政部部長(cháng)劉昆在全國人大常委會(huì )作報告時(shí)表示，要加強跨部門(mén)聯(lián)合監管。10月央行行長(cháng)潘功勝表示，在部委和地方兩個(gè)層面建立金融支持化解地方債務(wù)風(fēng)險工作小組，制定化解融資平臺債務(wù)風(fēng)險系列文件，引導金融機構按照市場(chǎng)化、法治化原則，與重點(diǎn)地區融資平臺平等協(xié)商，依法合規、分類(lèi)施策化解存量債務(wù)風(fēng)險。

西部省份某財政廳債務(wù)管理處人士表示，現在主要由財政部門(mén)化解地方政府法定債務(wù)和隱性債務(wù)，工信部門(mén)負責化解拖欠款，金融監管部門(mén)和國資部門(mén)化解融資平臺經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。

國盛宏觀(guān)的一份研報稱(chēng)，兩個(gè)“建立”（建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長(cháng)效機制、建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應的政府債務(wù)管理機制）為首次提出，應是指后續更多從債務(wù)管理和化解機制入手，繼續改革地方稅制、完善地方主體稅種，擴充地方收入應也是應有之義，發(fā)行特殊再融資債券等可能只是“以時(shí)間換空間”。